Kostnadsutvikling og kostnadsstyring i norske vegprosjekt

Abstract

Norsk vegsektor har de siste årene vært gjennom store endringer med både økte investeringer og omorganiseringer i form av reformer som St. 25 (2014-2015) «På rett vei. Reformer i veisektoren». Det er så vidt forfatteren bekjent ikke gjennomført noen studier som viser kostnadsutviklingen for hverken Nye Veier eller Statens Vegvesen sine prosjekter etter reformen. Denne oppgaven har derfor hatt som formål å øke kunnskapsgrunnlaget om kostnadsutvikling i norske vegprosjekter, med hensikt å kunne sikre god kostnadsstyring. På bakgrunn av dette er det definert tre forskningsspørsmål:

1. Hvordan har kostnadsutviklingen hvert for prosjekter gjennomført etter reformen "På rett vei"? 2. Hva er de viktigste årsakene til at prosjekt opplever kostnadsvekst fra tidligfase? 3. Hva kjennetegner prosjekter som lykkes med kostnadsstyringen og klarer å levere resultat innenfor styringsrammen?

Forskningsspørsmålene har blitt svart ut med en kombinasjon av litteratursøk, dokumentstudie og intervjuer med representanter fra Statens Vegvesen og Nye Veier. Totalt har det blitt gjennomført intervju med 7 informanter fra 5 case-prosjekt. Basert på 52 Vegvesen-prosjekter som har blitt åpnet siden reformen i 2016 har gjennomsnittlig kostnadsutvikling fra nasjonal transportplan (NTP) økt sammenlignet med studier fra foregående perioder. Det er særlig kostnadsutviklingen fra styringsrammen som har økt mest, og gjennomsnittlig kostnadsoverskridelse har økt fra ca. 4% i perioden 2011-2015 til 9,6% siden 2016. Interessant nok kan man se at prosjekter som har en forutsatt prosjektstørrelse på mellom 1 og 2,5 milliarder i snitt går 1,6% under styringsrammen. Også Nye Veier sine prosjekt har en positiv kostnadsutvikling med et gjennomsnittlig underskridelse på -20% fra estimat i vegutbyggingsavtale. Her er derimot prosjektgrunnlaget mer begrenset med bare data fra 5 prosjekter.

Hva som forårsaker kostnadsoverskridelser er et mye diskutert problem, men det foreligger ikke en omforent enighet i litteraturen. Teorier om optimisme bias og strategisk manipulasjon er mye omtalt, men det er ikke fremlagt tilstrekkelige bevis for å fastsette at dette faktiske er årsaken til de gjentagende overskridelsene i sektoren. Årsaker knyttet til mer tekniske forhold har vist seg å kunne være gjeldende i enkelte situasjoner, men kan vanskelig forklare hvorfor overskridelser er et så gjentagende problem. Trolig er forklaringen en kompleks blanding av flere årsaker. Det som faktisk har vist seg å redusere kostnadsoverskridelser er bruk av ekstern kvalitetssikring i form av KS2. Både denne og andre studier rapporterer at KS2-prosjekter i snitt opplever lavere kostnadsoverskridelser. Dette til tross for at informanter i denne studien forteller at KS2 i liten eller ingen grad hadde en påvirkning på gjennomføringen av deres prosjekt.

De prosjektene som lyktes med kostnadsstyringen, tilskrev denne suksess i stor grad til det at de hadde lyktes med å bygge opp en kompetent byggherreorganisasjon og utarbeidet et godt prosjektgrunnlag. Flere av prosjektene la vekt på å ha kontroll på risiko og mente at deler av suksessen stammet fra at de fikk nok tid i forkant til risikoreduserende tiltak og forberedende entrepriser. Det å skulle konkurrere på andre ting enn bare laveste pris ble og sett på som positivt, selv om det eksisterte eksempler på en kan lykkes med kostnadsstyringen med pris som eneste tildelingskriterium. Bruk av forhandlinger eller dialog i anbudsprosessen blir rapportert å redusere konfliktsnivået, og i litteraturen er det diskutert om forhandlingsprosessen kan være med på å minske mulighetene for opportunistisk oppførsel og kunstig lave anbud.

In recent years, the Norwegian road sector has undergone major changes, with both increased investments and restructuring in the form of reforms such as St. 25 (2014- 2015) "På rett veo. Reformer i veisektoren". As far as the author knows, no studies have been conducted showing cost developments for either Norwegian Public Roads Administration (NPRA) or Nye Veier's projects after the reform. The purpose of this task has therefore been to increase the knowledge base on cost developments in Norwegian road projects, with the aim of ensuring good cost management. Based on this, three research questions have been defined: 1. How have cost developments been for projects implemented after the reform "På rett vei"? 2. What are the main reasons why projects experience cost growth from an early phase? 3. What characterises projects that succeed with cost management and manage to deliver results within the granted budget?

The research questions have been answered with a combination of literature searches, document studies and interviews with representatives from the NPRA and Nye Veier. In total, interviews were conducted with 7 informants from 5 case projects. Based on 52 NPRA-projects that have been opened since the reform in 2016, the average cost development from the National Transport Plan (NTP) has increased compared to studies from previous periods. In particular, cost developments from the granted budget have increased the most, and the average cost overrun has increased from approx. 4% in the period 2011-2015 to 9.6% since 2016. Interestingly, projects with an assumed project size of between 1 and 2.5 billion NOK perform on average 1.6% below the granted budget. Nye Veier's projects also have a positive cost development with an average underrun of -20% from the estimate in the road development agreement. Here, however, the project basis is more limited with only data from 5 projects.

What causes cost overruns is a much debated topic, but there exists no consensus in the literature on what causes it. Theories of optimism bias and strategic manipulation are widely discussed, but no sufficient evidence has been provided to establish that this is indeed the cause of the recurring overruns in the sector. Reasons related to more technical factors have proved to be applicable in some situations, but can hardly explain why overruns are such a recurring problem. The explanation is most likely a complex mix of several causes. What has been shown to reduce cost overruns is the use of external quality assurance in the form of KS2. Both this and other studies report that KS2- projects on average experience lower cost overruns. This is despite the fact that the informants in this study say that KS2 had little to no influence on the implementation of their project.

The projects that succeeded in cost management attributed this success largely to the fact that they had succeeded in building up a competent client organisation and prepared a good project basis. Several of the projects emphasised controlling risk and believed that part of their success stemmed from being given enough time in advance for riskreducing measures and preparatory works. Competing on other things than just the lowest price was also seen as positive, though there existed examples that one can succeed with cost management with price as the only allocation criteria. The use of negotiations or dialogue in the tender process is reported to reduce the level of conflict, and the literature discusses whether the negotiation process can help reduce the possibilities for opportunistic behaviour and artificially low tenders.