dc.description.abstract | Siden år 2000 er det krav om at alle statlige byggeprosjekter med en kostnadsramme over én
milliard kroner skal gjennom statens prosjektmodell. Dette er et rammeverk som stiller tydelige
krav til metodikk og kvalitet gjennom hele prosjektforløpet. Hensikten er å redusere risikoen for
feilinvesteringer, og dermed sørge for at felleskapets midler blir brukt på best mulig måte. En
samfunnsøkonomisk analyse er en sentral del av beslutningsgrunnlaget som politikere benytter til å
avgjøre hvilket prosjekt som er mest fordelaktig. En slik analyse skal ta inn alle relevante virkninger
som et prosjekt medfører, og konkludere hvorvidt summen av virkningene er til felleskapets beste.
En utfordrende og viktig side ved samfunnsøkonomiske analyser er håndteringen av ikke-prissatte
virkninger. Dette er virkninger som ikke omsettes i markeder, noe som gjør at slike effekter er
vanskelige å sette en prislapp på. Ikke-prissatte virkninger kan eksempelvis dreie seg om estetiske
uttrykk, miljøvirkninger eller trivsel, og kan være både positive og negative effekter som følge av
et investeringsprosjekt. Å vurdere hvor mye man er villig til å betale for å bygge et ekstra fint
byggverk blir til syvende og sist en skjønnsmessig vurdering, og kan raskt danne grunnlag for
uenigheter.
Denne forskningsstudien analyserer hvordan Statsbygg håndterer ikke-prissatte virkninger i sine
konseptvalgutredninger (KVU). I denne fasen skal utredere avgjøre hvilket konsept som best løser
et problem basert på en samfunnsøkonomisk analyse. For å kunne avgjøre om de ikke-prissatte
virkningene rettferdiggjør investeringskostnaden av et tiltak, er det avgjørende å gjennomføre en
grundig analyse av slike virkninger.
Studiens problemstilling er dermed formulert på følgende vis:
Er Statsbyggs håndtering av ikke-prissatte virkninger tilstrekkelig for at beslutningstaker
kan fatte vedtak på et godt nok grunnlag?
Concept gjennomførte i 2014 en studie der de analyserte hvordan ikke-prissatte virkninger ble
håndtert i tidligfasen. Denne rapporten konkluderte med at analysene var mangelfulle på en rekke
punkter, og at dette kapittelet dermed ikke var godt nok beskrevet i KVU. Begrunnelsen for valg
av problemstilling i denne forskningsstudien er at det vil være nyttig med en oppdatert gjennomgang av hvordan ikke-prissatte virkninger håndteres i offentlige byggeprosjekter underlagt statens
prosjektmodell.
Basert på intervjuer med ansatte i de ulike departementene fremkommer det at mottaker av KVU
er tilfreds med utvelgelsen av de ikke-prissatte virkningene. I flere av rapportene er det imidlertid
uklart hvordan virkningene utledes. Selv om virkningene ofte blir forankret i et overordnet samfunnsmål, er virkningskjeden i mange tilfeller utydelig. Generiske virkninger som er relevante i de
fleste byggeprosjekter blir i noen utredninger inkludert, mens de i andre tilfeller blir utelatt. Disse
funnene indikerer at Statsbygg ikke har en standardisert måte å avgrense ikke-prissatte virkninger
på. Dette samsvarer med tilbakemeldingene fra flere av intervjuobjektene fra Statsbygg. Et uttalt
mål er å fastsette en bedre metodikk for å definere disse virkningene. Dette vil gjøre det enklere å
sammenligne analyser på tvers av prosjekter innenfor samme sektor.
På et generelt grunnlag gis det gode beskrivelser i KVU-ene som støtter opp under de rangeringene
som er foretatt. For dette punktet er forskjellen mellom gamle og nye rapporter svært tydelig. De
eldre rapportene fremstår rotete, og det er vanskelig å forstå begrunnelsen for tildeling av de ulike
karakterene. De nyere rapportene er i mye større grad illustrative, pedagogiske og transparente.
KVU-ene som er gjennomført i løpet av de siste 2-3 årene oversetter hva plussene og minusene
faktisk betyr, noe beslutningstaker mener er svært viktig å få frem. Selv om rapportene har blitt
bedre, mener forsatt representantene fra Statsbygg at den ni-delte karakterskalaen for ikke-prissatte
virkninger er sårbare for subjektive synspunkter. Skjevheter kan blant annet skyldes for stor grad
av brukerinvolvering og at utredere har ulike preferanser.
Ifølge rundskriv R-109/21 skal utreder inkludere et nullalternativ som er reelt og valgbart i KVU.
Inntrykket fra dokumentstudien er imidlertid at flere utredere ikke vurderer nullalternativet som
et fullgodt alternativ, men kun som et sammenligningsgrunnlag for de øvrige konseptene. Aktører
fra Statsbygg mener at det isolert sett ikke er feil at nullalternativet sjeldent blir anbefalt, men
sitter igjen med et inntrykk av at det ofte er de store og dyre konseptene som anbefales til ansvarlig
departement.
Dokumentstudiet viser videre at eksisterende veiledere på ingen måte følges nøyaktig av utredere.
Et eksempel på dette er beskrivelsen av usikkerheten knyttet til karaktersettingen av ikke-prissatte
virkninger, og hvordan slike virkninger vil utvikle seg over tid. Selv om det står en detaljert fremgangsmåte i Statsbyggs veileder om hvordan usikkerheten skal beskrives, er det ingen av prosjektene
i denne studien som faktisk bruker metoden som er beskrevet i veilederen.
På et generelt grunnlag mener intervjuobjektene at dagens håndtering av ikke-prissatte virkninger
fungerer tilstrekkelig for å kunne legge frem et godt beslutningsgrunnlag. De fleste respondentene
påpeker imidlertid at det forsatt er store rom for utvikling. Slike forbedringer er blant annet knyttet
til et ønske om en mer strømlinjeformet metodikk, sammenlignbare virkninger og viktigheten av
gode og pedagogiske fremstillinger av informasjongrunnlaget. Forbedringer bør forankres både
gjennom internt utviklingsarbeid i avdeling for utredning i Statsbygg og utbedring av metodikken
i veiledere | |
dc.description.abstract | Since the year 2000, the Norwegian government has required all large public investment projects
exceeding NOK 1 billion to undergo its “Quality Assurance” scheme, which sets clear requirements
for methodology and quality throughout the project process. This scheme aims to reduce the risk
of incorrect investments and ensure that public funds are used efficiently. A central part of the
decision-making process is a socio-economic analysis that includes all relevant effects of a project,
both monetized and non-monetized.
A challenging and important aspect of socio-economic analyses is the handling of non-monetized
impacts. These are impacts that are not traded in markets, making it difficult to put a price tag
on them. Such impacts may, for example, concern aesthetic expressions, environmental effects, or
well-being, and can be both negative and positive impacts as a result of an investment project.
Evaluating how much one is willing to pay to build a more beautiful building is ultimately a
discretionary assessment. It is a question that can quickly form the basis for disagreements.
This research study will analyze how Statsbygg handles non-monetized impacts in conceptual
project appraisals. In this phase, the analyst will decide which concept best solves a problem
based on a socio-economic analysis. To determine whether the non-monetized impacts justify the
investment cost of a measure, it is crucial to conduct a thorough analysis of these impacts.
The study’s research question is thus formulated as follows:
Is Statsbygg’s handling of non-monetized impacts sufficient for decision-makers to make
decisions on a good enough basis?
In 2014, a study conducted by Concept examined how non-monetized impacts were handled in the
early phase of a project. The study concluded that the analyses were deficient in several respects
and that this chapter was not adequately described in conceptual project appraisals (KVU). The
assessment behind this research study is that it would be useful to have an updated review of how
non-monetized impacts are handled.
In general, the recipient of the conceptual project appraisals is satisfied with the selection of
non-monetized impacts. However, the study found that several reports lacked clarity on how nonmonetized impacts were identified. Although the impacts are often anchored in an overarching
societal goal, in many cases the chain of effects is unclear. Generic impacts that apply to all construction projects are sometimes included and in other cases omitted. These findings indicate that
Statsbygg does not have a standardized way of delimiting non-monetized impacts.This corresponds
with feedback from several interview subjects from Statsbygg. However, a stated goal is to establish
a better methodology for delimiting impacts to make it easier to compare analyses across projects
within the same sector.
The conceptual project appraisals provide good descriptions that support the rankings made. The
difference between older and newer reports is very clear. The older reports appear disorganized,
and it is difficult to understand the reasoning for assigning the different scores. The more recent
reports are much more illustrative, educational, and transparent. These reports translate what
the pluses and minuses actually mean, which the decision-makers consider of utmost importance.
However, representatives from Statsbygg still believe that the scores are vulnerable to subjective
views and other biases, but that this is difficult to avoid. Bias may be due to an excessive degree
of user involvement and the fact that analysts have different preferences.
The Norwegian Ministry of Finance have published a guideline called R-109/21 that requires the
analysts to include a viable and selectable do-nothing option. However, the document study found
that several analysts did not consider it to be a fully adequate alternative, but only as a basis for
comparison with the other concepts. Employees from Statsbygg believe that this is not necessarily
wrong, though they suspect that it is often the large and expensive concepts that are recommended.
This statement is supported by the reviewed conceptual project appraisals. The document study
further shows that the guidelines are not always followed strictly by investigators. An example
of this is the uncertainty and development of impacts over time. Although there is a detailed
procedure in Statsbygg’s guide on describing uncertainty, few actually use the method provided
there.
In general, the interviewees believe that the current handling of non-monetized impacts is sufficient
to present a sound basis for decision-making. However, most point out that there is still significant
room for development. Improvements must be anchored both through internal development work
in the Department of Investigation at Statsbygg and through refining the methodology in the guidelines. Recipients of the conceptual project appraisals in the Ministry emphasizes the importance of
the information presented being well-founded and pedagogically explained. This should be further
developed in future conceptual project appraisals. | |