Ikke-prissatte virkninger i konseptvalgutredninger
Abstract
Siden år 2000 er det krav om at alle statlige byggeprosjekter med en kostnadsramme over énmilliard kroner skal gjennom statens prosjektmodell. Dette er et rammeverk som stiller tydeligekrav til metodikk og kvalitet gjennom hele prosjektforløpet. Hensikten er å redusere risikoen forfeilinvesteringer, og dermed sørge for at felleskapets midler blir brukt på best mulig måte. Ensamfunnsøkonomisk analyse er en sentral del av beslutningsgrunnlaget som politikere benytter til åavgjøre hvilket prosjekt som er mest fordelaktig. En slik analyse skal ta inn alle relevante virkningersom et prosjekt medfører, og konkludere hvorvidt summen av virkningene er til felleskapets beste.
En utfordrende og viktig side ved samfunnsøkonomiske analyser er håndteringen av ikke-prissattevirkninger. Dette er virkninger som ikke omsettes i markeder, noe som gjør at slike effekter ervanskelige å sette en prislapp på. Ikke-prissatte virkninger kan eksempelvis dreie seg om estetiskeuttrykk, miljøvirkninger eller trivsel, og kan være både positive og negative effekter som følge avet investeringsprosjekt. Å vurdere hvor mye man er villig til å betale for å bygge et ekstra fintbyggverk blir til syvende og sist en skjønnsmessig vurdering, og kan raskt danne grunnlag foruenigheter.
Denne forskningsstudien analyserer hvordan Statsbygg håndterer ikke-prissatte virkninger i sinekonseptvalgutredninger (KVU). I denne fasen skal utredere avgjøre hvilket konsept som best løseret problem basert på en samfunnsøkonomisk analyse. For å kunne avgjøre om de ikke-prissattevirkningene rettferdiggjør investeringskostnaden av et tiltak, er det avgjørende å gjennomføre engrundig analyse av slike virkninger.
Studiens problemstilling er dermed formulert på følgende vis:Er Statsbyggs håndtering av ikke-prissatte virkninger tilstrekkelig for at beslutningstakerkan fatte vedtak på et godt nok grunnlag?
Concept gjennomførte i 2014 en studie der de analyserte hvordan ikke-prissatte virkninger blehåndtert i tidligfasen. Denne rapporten konkluderte med at analysene var mangelfulle på en rekkepunkter, og at dette kapittelet dermed ikke var godt nok beskrevet i KVU. Begrunnelsen for valgav problemstilling i denne forskningsstudien er at det vil være nyttig med en oppdatert gjennomgang av hvordan ikke-prissatte virkninger håndteres i offentlige byggeprosjekter underlagt statensprosjektmodell.
Basert på intervjuer med ansatte i de ulike departementene fremkommer det at mottaker av KVUer tilfreds med utvelgelsen av de ikke-prissatte virkningene. I flere av rapportene er det imidlertiduklart hvordan virkningene utledes. Selv om virkningene ofte blir forankret i et overordnet samfunnsmål, er virkningskjeden i mange tilfeller utydelig. Generiske virkninger som er relevante i defleste byggeprosjekter blir i noen utredninger inkludert, mens de i andre tilfeller blir utelatt. Dissefunnene indikerer at Statsbygg ikke har en standardisert måte å avgrense ikke-prissatte virkningerpå. Dette samsvarer med tilbakemeldingene fra flere av intervjuobjektene fra Statsbygg. Et uttaltmål er å fastsette en bedre metodikk for å definere disse virkningene. Dette vil gjøre det enklere åsammenligne analyser på tvers av prosjekter innenfor samme sektor.
På et generelt grunnlag gis det gode beskrivelser i KVU-ene som støtter opp under de rangeringenesom er foretatt. For dette punktet er forskjellen mellom gamle og nye rapporter svært tydelig. Deeldre rapportene fremstår rotete, og det er vanskelig å forstå begrunnelsen for tildeling av de ulikekarakterene. De nyere rapportene er i mye større grad illustrative, pedagogiske og transparente.KVU-ene som er gjennomført i løpet av de siste 2-3 årene oversetter hva plussene og minusenefaktisk betyr, noe beslutningstaker mener er svært viktig å få frem. Selv om rapportene har blittbedre, mener forsatt representantene fra Statsbygg at den ni-delte karakterskalaen for ikke-prissattevirkninger er sårbare for subjektive synspunkter. Skjevheter kan blant annet skyldes for stor gradav brukerinvolvering og at utredere har ulike preferanser.
Ifølge rundskriv R-109/21 skal utreder inkludere et nullalternativ som er reelt og valgbart i KVU.Inntrykket fra dokumentstudien er imidlertid at flere utredere ikke vurderer nullalternativet somet fullgodt alternativ, men kun som et sammenligningsgrunnlag for de øvrige konseptene. Aktørerfra Statsbygg mener at det isolert sett ikke er feil at nullalternativet sjeldent blir anbefalt, mensitter igjen med et inntrykk av at det ofte er de store og dyre konseptene som anbefales til ansvarligdepartement.
Dokumentstudiet viser videre at eksisterende veiledere på ingen måte følges nøyaktig av utredere.Et eksempel på dette er beskrivelsen av usikkerheten knyttet til karaktersettingen av ikke-prissattevirkninger, og hvordan slike virkninger vil utvikle seg over tid. Selv om det står en detaljert fremgangsmåte i Statsbyggs veileder om hvordan usikkerheten skal beskrives, er det ingen av prosjektenei denne studien som faktisk bruker metoden som er beskrevet i veilederen.
På et generelt grunnlag mener intervjuobjektene at dagens håndtering av ikke-prissatte virkningerfungerer tilstrekkelig for å kunne legge frem et godt beslutningsgrunnlag. De fleste respondentenepåpeker imidlertid at det forsatt er store rom for utvikling. Slike forbedringer er blant annet knyttettil et ønske om en mer strømlinjeformet metodikk, sammenlignbare virkninger og viktigheten avgode og pedagogiske fremstillinger av informasjongrunnlaget. Forbedringer bør forankres bådegjennom internt utviklingsarbeid i avdeling for utredning i Statsbygg og utbedring av metodikkeni veiledere Since the year 2000, the Norwegian government has required all large public investment projectsexceeding NOK 1 billion to undergo its “Quality Assurance” scheme, which sets clear requirementsfor methodology and quality throughout the project process. This scheme aims to reduce the riskof incorrect investments and ensure that public funds are used efficiently. A central part of thedecision-making process is a socio-economic analysis that includes all relevant effects of a project,both monetized and non-monetized.
A challenging and important aspect of socio-economic analyses is the handling of non-monetizedimpacts. These are impacts that are not traded in markets, making it difficult to put a price tagon them. Such impacts may, for example, concern aesthetic expressions, environmental effects, orwell-being, and can be both negative and positive impacts as a result of an investment project.Evaluating how much one is willing to pay to build a more beautiful building is ultimately adiscretionary assessment. It is a question that can quickly form the basis for disagreements.
This research study will analyze how Statsbygg handles non-monetized impacts in conceptualproject appraisals. In this phase, the analyst will decide which concept best solves a problembased on a socio-economic analysis. To determine whether the non-monetized impacts justify theinvestment cost of a measure, it is crucial to conduct a thorough analysis of these impacts.
The study’s research question is thus formulated as follows:Is Statsbygg’s handling of non-monetized impacts sufficient for decision-makers to makedecisions on a good enough basis?
In 2014, a study conducted by Concept examined how non-monetized impacts were handled in theearly phase of a project. The study concluded that the analyses were deficient in several respectsand that this chapter was not adequately described in conceptual project appraisals (KVU). Theassessment behind this research study is that it would be useful to have an updated review of hownon-monetized impacts are handled.
In general, the recipient of the conceptual project appraisals is satisfied with the selection ofnon-monetized impacts. However, the study found that several reports lacked clarity on how nonmonetized impacts were identified. Although the impacts are often anchored in an overarchingsocietal goal, in many cases the chain of effects is unclear. Generic impacts that apply to all construction projects are sometimes included and in other cases omitted. These findings indicate thatStatsbygg does not have a standardized way of delimiting non-monetized impacts.This correspondswith feedback from several interview subjects from Statsbygg. However, a stated goal is to establisha better methodology for delimiting impacts to make it easier to compare analyses across projectswithin the same sector.
The conceptual project appraisals provide good descriptions that support the rankings made. Thedifference between older and newer reports is very clear. The older reports appear disorganized,and it is difficult to understand the reasoning for assigning the different scores. The more recentreports are much more illustrative, educational, and transparent. These reports translate whatthe pluses and minuses actually mean, which the decision-makers consider of utmost importance.However, representatives from Statsbygg still believe that the scores are vulnerable to subjectiveviews and other biases, but that this is difficult to avoid. Bias may be due to an excessive degreeof user involvement and the fact that analysts have different preferences.
The Norwegian Ministry of Finance have published a guideline called R-109/21 that requires theanalysts to include a viable and selectable do-nothing option. However, the document study foundthat several analysts did not consider it to be a fully adequate alternative, but only as a basis forcomparison with the other concepts. Employees from Statsbygg believe that this is not necessarilywrong, though they suspect that it is often the large and expensive concepts that are recommended.This statement is supported by the reviewed conceptual project appraisals. The document studyfurther shows that the guidelines are not always followed strictly by investigators. An exampleof this is the uncertainty and development of impacts over time. Although there is a detailedprocedure in Statsbygg’s guide on describing uncertainty, few actually use the method providedthere.
In general, the interviewees believe that the current handling of non-monetized impacts is sufficientto present a sound basis for decision-making. However, most point out that there is still significantroom for development. Improvements must be anchored both through internal development workin the Department of Investigation at Statsbygg and through refining the methodology in the guidelines. Recipients of the conceptual project appraisals in the Ministry emphasizes the importance ofthe information presented being well-founded and pedagogically explained. This should be furtherdeveloped in future conceptual project appraisals.