Kjennetegn ved megaprosjekter innenfor jernbane i Norge, og kostnadsutvikling i store jernbaneprosjekter i Norge

Abstract

Kostnadsøkninger har vært en utfordring i store jernbaneprosjekter i Norge. Særlig kostnadsøkningene for Follobanen har fått stor oppmerksomhet de seneste årene, og i 2020 ble det gjennomført en evaluering av prosjektet. Flere studier har vist betydelig kostnadsøkning for store prosjekter, og megaprosjekter synes å være spesielt utsatt for kostnadsøkninger. Dette har ført til et behov for å definere hva som kjennetegner megaprosjekter innefor jernbane i Norge, og se på årsaker til kostnadsutvikling i store jernbaneprosjekter i Norge.

Formålet med masteroppgaven er å definere hva som kjennetegner megaprosjekter innenfor jernbane i Norge, og studere kostnadsutviklingen og årsakene til kostnadsutviklingen i et utvalg store jernbaneprosjekter i Norge. Med utgangspunkt i dette er det definert følgende forskningsspørsmål for masteroppgaven: 1) Hva kjennetegner megaprosjekter innenfor jernbane i Norge? 2) Hvordan er kostnadsutviklingen i et utvalg av store jernbaneprosjekter i Norge? 3) Hva er årsakene til kostnadsutviklingen i disse prosjektene? 4) Hvordan kan kostnadsestimering og planlegging av store jernbaneprosjekter i Norge forbedres?

Metodene som ble benyttet for å forsøke å svare på forskningsspørmålene var en litteraturstudie, en casestudie av kostnadsutvikling i fem utvalgte jernbaneprosjekter, og intervjuer med relevante personer. De utvalgte jernbaneprosjektene er Holm-Holmestrand-Nykirke, Farriseidet-Porsgrunn, Follobanen, Arna-Fløen og Drammen-Kobbervikdalen. Kostnadsestimater fra fire stadier i prosjektene ble analysert opp mot sluttkostnad eller foreløpig estimat for sluttkostnad i prosjektene. Årsaker til kostnadsutvikling i både planlegging og utbygging ble identifisert gjennom dokumentstudier. Det ble gjennomført intervjuer med åtte personer som har lang erfaring innenfor planlegging og utbygging av store jernbaneprosjekter.

Oppgaven tilsier at megaprosjekter innenfor jernbane i Norge kjennetegnes ved: kostnad på ca. 14 milliarder kr eller mer, stor grad av kompleksitet og mange avhengigheter innad i prosjektet, stor sannsynlighet for økning i omfanget underveis i planlegging og utbygging, planleggings- og utbyggingstid på 10 år eller mer, få personer i Norge har solid erfaring fra sammenlignbare prosjekter, og mange interessenter og stor offentlig oppmerksomhet.

Alle prosjektene som oppgaven tar for seg har opplevd en betydelig kostnadsøkning fra tidligfase til sluttkostnader. I gjennomsnitt 180 \% fra første omtale i NTP og 50 \% fra prioritering i NTP. Fra KS2 er gjennomsnittet 11 \% kostnadsøkning. Enkelte prosjekter har ikke hatt noen kostnadsøkning, mens andre prosjekter har hatt betydelig kostnadsøkning også i denne fasen. De viktigste årsakene til kostnadsutviklingen synes å være: manglende ressursbruk i tidligfase, underestimering av kostnader, undervurdering av omfang og kompleksitet, nye krav til tekniske løsninger, og økning av prosjektenes omfang.

Med utgangspunkt i dette anbefales det følgende tiltak for å forbedre kostnadsestimeringen i store jernbaneprosjekter i Norge: - Oppdatere, videreutvikle og forbedre kostnadsdata og byggeklosser som brukes i utredning og planlegging. - Bli mer restriktive i hvilke nye tekniske krav som skal gjelde for prosjekter som er under planlegging. - Bli flinkere til å kontrollere omfanget av det som planlegges, slik at det ikke bygges enkeltelementer som det ikke er behov for. - Forbedre kostnadsestimeringen og vurderingen av usikkerhet i tidligfase, og bli flinkere til å kommunisere usikkerheten utad. - Øke bevisstgjøring rundt, og innføre tiltak som reduserer mulighetene for at prosjektoptimisme påvirker kostnadsestimater og usikkerhetsanalyser. - Legge større vekt på kontraktstrategi, prekvalifisering, attraktivitet i markedet, og relasjoner mellom byggherren og entreprenørene.

Cost increases have been a challenge in major railway projects in Norway. Especially the cost increases for Follobanen have received attention in recent years, and in 2020, an evaluation of the project was carried out. Several studies have shown significant cost increases for major projects, and megaprojects seem to be particularly vulnerable for cost increases. This has led to a need to define what characterizes megaprojects within railway in Norway and take a further look at the reasons for cost development in major railway projects in Norway.

The purpose of this master's thesis is to define what characterizes megaprojects within railways in Norway, and study the cost development, and the reasons for the cost development, in a selection of major railway projects in Norway. Based on this, the following research questions are presented in this master's thesis: 1) What characterizes megaprojects within railways in Norway? 2) How is the cost development in a selection of major railway projects in Norway? 3) What are the reasons for the cost development in these projects? 4) How can cost estimation and planning of major railway projects in Norway be improved?

The methods used to try to answer the research questions were a literature study of megaproject characteristics, a case study of cost development in five selected railway projects, and interviews with relevant subjects. The selected the railway projects are Holm-Holmestrand-Nykirke, Farriseidet-Porsgrunn, Follobanen, Arna Fløen and Drammen-Kobbervikdalen. Cost estimates from four stages in the projects were analyzed against the final cost or preliminary estimate for the final cost of the projects. Reasons for cost development in both planning and development were identified through document studies. Interviews were conducted with eight subjects who has extensive experience in planning and development of major railway projects.

The master’s thesis indicates that megaprojects within railways in Norway are characterized by: cost of approximately NOK 14 billion or more, a large degree of complexity and many dependencies within the project, a high probability of an increase in the scope during planning and development, planning and development time of 10 years or more, few people in Norway have solid experience from comparable projects, many stakeholders and large public attention.

All projects included in this thesis experienced a significant cost increase from the early stage to final costs. On average they experienced a 180 \% increase from the first time mentioned in NTP and 50 \% from prioritization in NTP. From KS2, the average is a 11 \% increase in costs. Some projects have not had any cost increase, while other projects have had a significant cost increase also in this phase. The main reasons for the cost development seems to be: lack of use of resources in the early phase, underestimation of costs, underestimation of scope and complexity, new requirements for technical solutions, and increase of the scope of the projects.

Based on this, the following measures are recommended to improve cost estimation in large railway projects in Norway: - Update, further develop and improve cost data and building blocks used in assessment and planning. - Become more restrictive in what new technical requirements that apply to projects that are under planning. - Become better at controlling the scope of what is planned, so that one can avoid building individual elements that are not needed. - Improve the cost estimation and assessment of uncertainty in the early phase, and get better at communicating uncertainty to the outside world. - Raise awareness to and introduce measures that reduce the chances of project optimism affecting cost estimates and uncertainty analyzes. - Place greater emphasis on contract strategy, pre-qualification, attractiveness in the market, and relationships between the client and the contractors.