Crises and barriers to digital innovation in central government

Abstract

Bakgrunn og mål Denne oppgaven utforsker hvordan barrierer for digital innovasjon i en statlig etat i Norge under covid-19-pandemien ble påvirket av krisen.

Nye digitale teknologier utvikles raskt. Den raske utviklingen kan føre til et større gap mellom teknologienes muligheter og statens faktiske bruk av teknologiene. Det er blant annet fordi digital innovasjon i offentlig sektor og i staten støter på ulike typer barrierer, deriblant teknologiske, organisatoriske og juridiske, samt problemstillinger knyttet til legitimitet i befolkningen.

Covid-19-pandemien gir en mulighet til å undersøke disse barrierene og hvordan de blir påvirket av kriser. Det kan gi viktige lærdommer for digital innovasjon ved fremtidige krisehåndteringer, og for innovasjonsprosesser i staten utenom kriser. Den akademiske litteraturen på digital innovasjon i offentlig sektor er fremdeles under utvikling. Det er blant annet få studier med et helhetlig perspektiv på barrierer for digital innovasjon i staten. Det er også få studier av effekten av eksterne sjokk på disse barrierene, og hvordan de endrer seg over tid og mellom ulike kontekster.

Metode og data Dette er en utforskende case-studie av digital innovasjon i en statlig etat (Folkehelseinstituttet, FHI) under covid-19-pandemien i Norge, i perioden 2020-2022. Case-studien omhandler to prosjekter som ble oppfattet som viktige for den nasjonale krisehåndteringen. I det ene prosjektet ble det utviklet en nasjonal hub med registerdata for analyser i nær sanntid, i det andre en smarttelefon-app for kontaktsporing og innsamling av data til analyser for krisehåndteringen. Jeg bruker informasjon fra intervjuer med nøkkelinformanter i FHI, offentlig tilgjengelige dokumenter og rapporter, og akademisk litteratur, til å utforske endringer i barrierer fra før til under krisen.

Resultater Funnene indikerer en bred effekt av covid-19-pandemien på velkjente barrierer for digital innovasjon i offentlig sektor i prosjektene. Blant annet kom eksternt samarbeid lettere i gang og var gjenstand for færre formaliteter. Finansiering ble enklere ved at det sentrale politisk-administrative nivået ble involvert og/eller på grunn av ekstraordinære bidrag fra høyt motiverte ansatte og samarbeidende organisasjoner. Krisebestemmelser og mer direkte kommunikasjon med jurister senket regulatoriske barrierer. Den tekniske utviklingen var mer pragmatisk, med trekk som ofte er assosiert med agile. Samtidig forble regulatoriske barrierer og utfordringer med samordning på tvers av enheter i offentlig sektor betydelige.

Konklusjon Studien indikerer at en rekke barrierer for digital innovasjon i staten kan bli senket under en krise hvis prosjekter oppfattes som viktige for den nasjonale krisehåndteringen. Resultatene underbygger konklusjonen i en tidligere studie om at dagens utfordringer for avansert digital innovasjon i staten handler like mye om institusjonelle og organisatoriske barrierer som teknologiske. For statlige ledere med ansvar for digital innovasjon understreker det blant annet viktigheten av å være kjent med det juridiske landskapet og å forstå problemstillinger knyttet til legitimitet i befolkningen. Det gjelder ikke minst i forberedelse til krisesituasjoner.

Background and objective This thesis explores how barriers to digital innovation in a government agency in Norway during the COVID-19 pandemic were affected by the crisis.

Rapid advances in digital technology will likely increase the gap between the potential and actual use of digital technologies in the public sector. One reason is that digital innovation in the public sector faces many types of barriers, including technological, organizational, and regulatory, as well as constraints related to legitimacy in the population.

The COVID-19 pandemic provides an opportunity to study these barriers and the effect of crises on them. It is an important objective because innovation can be key to successful crisis management, and because learning from crises can inform better practice in normal times. Academic literature on the topic of digital innovation in the public sector is still undeveloped, lacking in studies with a comprehensive perspective on barriers to digital innovation in central government. Few studies have investigated the effect of external shocks on these barriers, or how they change over time and between contexts.

Methods and data This is an explorative single case study of digital innovation in a government agency (the Norwegian Institute of Public Health, NIPH) during the COVID-19 pandemic in Norway, in the period 2020-2022. It involves two projects of assumed importance to national crisis management at the time: a national hub of registry data for near real-time analyses based on the whole population, and a smartphone app for contact tracing and epidemic intelligence. I use data from interviews with key informants at NIPH, publicly available documents and reports, and academic literature, to explore changes in barriers from before to during the crisis.

Results The case data indicate a broad effect of the COVID-19 pandemic on commonly accepted barriers to digital innovation in the public sector during the crisis. Findings include that external cooperation was easier to initiate and less subject to formalities, and that funding constraints were eased by the involvement of the central political-administrative level and/or by contributions of highly motivated personnel and collaborating organizations. Emergency regulations and more direct involvement of legal expertise lowered regulatory barriers, and technical development was more pragmatic than usual, with several features usually associated with agile. Regulatory constraints remained substantial, however, as well as challenges of working across governmental entities.

Conclusions This study indicates that a range of barriers to digital innovation processes in central government can be substantially lowered during a crisis if the processes are perceived as important to the national crisis response. The findings corroborate the conclusion of a previous study that constraints on “smart government” innovation currently are as much due to institutional and organizational barriers as technological ones. Understanding the regulatory landscape and public legitimacy issues is a key capability for managers involved in digital innovation in government, not least in preparation for future crises.