| dc.description.abstract | Siden år 2000 er det krav om at alle statlige byggeprosjekter med en kostnadsramme over én milliard kroner skal gjennom statens prosjektmodell. Dette er et rammeverk som stiller tydelige krav til metodikk og kvalitet gjennom hele prosjektforløpet. Hensikten er å redusere risikoen for feilinvesteringer, og dermed sørge for at felleskapets midler blir brukt på best mulig måte. En samfunnsøkonomisk analyse er en sentral del av beslutningsgrunnlaget som politikere benytter til å avgjøre hvilket prosjekt som er mest fordelaktig. En slik analyse skal ta inn alle relevante virkninger som et prosjekt medfører, og konkludere hvorvidt summen av virkningene er til felleskapets beste.
En utfordrende og viktig side ved samfunnsøkonomiske analyser er håndteringen av ikke-prissatte virkninger. Dette er virkninger som ikke omsettes i markeder, noe som gjør at slike effekter er vanskelige å sette en prislapp på. Ikke-prissatte virkninger kan eksempelvis dreie seg om estetiske uttrykk, miljøvirkninger eller trivsel, og kan være både positive og negative effekter som følge av et investeringsprosjekt. Å vurdere hvor mye man er villig til å betale for å bygge et ekstra fint byggverk blir til syvende og sist en skjønnsmessig vurdering, og kan raskt danne grunnlag for uenigheter.
Denne forskningsstudien analyserer hvordan Statsbygg håndterer ikke-prissatte virkninger i sine konseptvalgutredninger (KVU). I denne fasen skal utredere avgjøre hvilket konsept som best løser et problem basert på en samfunnsøkonomisk analyse. For å kunne avgjøre om de ikke-prissatte virkningene rettferdiggjør investeringskostnaden av et tiltak, er det avgjørende å gjennomføre en grundig analyse av slike virkninger. Studiens problemstilling er dermed formulert på følgende vis:
Er Statsbyggs håndtering av ikke-prissatte virkninger tilstrekkelig for at beslutningstaker kan fatte vedtak på et godt nok grunnlag?
Concept gjennomførte i 2014 en studie der de analyserte hvordan ikke-prissatte virkninger ble håndtert i tidligfasen. Denne rapporten konkluderte med at analysene var mangelfulle på en rekke punkter, og at dette kapittelet dermed ikke var godt nok beskrevet i KVU. Begrunnelsen for valg av problemstilling i denne forskningsstudien er at det vil være nyttig med en oppdatert gjennomgang av hvordan ikke-prissatte virkninger håndteres i offentlige byggeprosjekter underlagt statens prosjektmodell.
Basert på intervjuer med ansatte i de ulike departementene fremkommer det at mottaker av KVU er tilfreds med utvelgelsen av de ikke-prissatte virkningene. I flere av rapportene er det imidlertid uklart hvordan virkningene utledes. Selv om virkningene ofte blir forankret i et overordnet samfunnsmål, er virkningskjeden i mange tilfeller utydelig. Generiske virkninger som er relevante i de fleste byggeprosjekter blir i noen utredninger inkludert, mens de i andre tilfeller blir utelatt. Disse funnene indikerer at Statsbygg ikke har en standardisert måte å avgrense ikke-prissatte virkninger på. Dette samsvarer med tilbakemeldingene fra flere av intervjuobjektene fra Statsbygg. Et uttalt mål er å fastsette en bedre metodikk for å definere disse virkningene. Dette vil gjøre det enklere å sammenligne analyser på tvers av prosjekter innenfor samme sektor.
På et generelt grunnlag gis det gode beskrivelser i KVU-ene som støtter opp under de rangeringene som er foretatt. For dette punktet er forskjellen mellom gamle og nye rapporter svært tydelig. De eldre rapportene fremstår rotete, og det er vanskelig å forstå begrunnelsen for tildeling av de ulike karakterene. De nyere rapportene er i mye større grad illustrative, pedagogiske og transparente. KVU-ene som er gjennomført i løpet av de siste 2-3 årene oversetter hva plussene og minusene faktisk betyr, noe beslutningstaker mener er svært viktig å få frem. Selv om rapportene har blitt bedre, mener forsatt representantene fra Statsbygg at den ni-delte karakterskalaen for ikke-prissatte virkninger er sårbare for subjektive synspunkter. Skjevheter kan blant annet skyldes for stor grad av brukerinvolvering og at utredere har ulike preferanser.
Ifølge rundskriv R-109/21 skal utreder inkludere et nullalternativ som er reelt og valgbart i KVU. Inntrykket fra dokumentstudien er imidlertid at flere utredere ikke vurderer nullalternativet som et fullgodt alternativ, men kun som et sammenligningsgrunnlag for de øvrige konseptene. Aktører fra Statsbygg mener at det isolert sett ikke er feil at nullalternativet sjeldent blir anbefalt, men sitter igjen med et inntrykk av at det ofte er de store og dyre konseptene som anbefales til ansvarlig departement.
Dokumentstudiet viser videre at eksisterende veiledere på ingen måte følges nøyaktig av utredere. Et eksempel på dette er beskrivelsen av usikkerheten knyttet til karaktersettingen av ikke-prissatte virkninger, og hvordan slike virkninger vil utvikle seg over tid. Selv om det står en detaljert fremgangsmåte i Statsbyggs veileder om hvordan usikkerheten skal beskrives, er det ingen av prosjektene i denne studien som faktisk bruker metoden som er beskrevet i veilederen.
På et generelt grunnlag mener intervjuobjektene at dagens håndtering av ikke-prissatte virkninger fungerer tilstrekkelig for å kunne legge frem et godt beslutningsgrunnlag. De fleste respondentene påpeker imidlertid at det forsatt er store rom for utvikling. Slike forbedringer er blant annet knyttet til et ønske om en mer strømlinjeformet metodikk, sammenlignbare virkninger og viktigheten av gode og pedagogiske fremstillinger av informasjongrunnlaget. Forbedringer bør forankres både gjennom internt utviklingsarbeid i avdeling for utredning i Statsbygg og utbedring av metodikken i veiledere. | |
| dc.description.abstract | Since the year 2000, the Norwegian government has required all large public investment projects exceeding NOK 1 billion to undergo its “Quality Assurance” scheme, which sets clear requirements for methodology and quality throughout the project process. This scheme aims to reduce the risk of incorrect investments and ensure that public funds are used efficiently. A central part of the decision-making process is a socio-economic analysis that includes all relevant effects of a project, both monetized and non-monetized.
A challenging and important aspect of socio-economic analyses is the handling of non-monetized impacts. These are impacts that are not traded in markets, making it difficult to put a price tag on them. Such impacts may, for example, concern aesthetic expressions, environmental effects, or well-being, and can be both negative and positive impacts as a result of an investment project. Evaluating how much one is willing to pay to build a more beautiful building is ultimately a discretionary assessment. It is a question that can quickly form the basis for disagreements.
This research study will analyze how Statsbygg handles non-monetized impacts in conceptual project appraisals. In this phase, the analyst will decide which concept best solves a problem based on a socio-economic analysis. To determine whether the non-monetized impacts justify the investment cost of a measure, it is crucial to conduct a thorough analysis of these impacts. The study’s research question is thus formulated as follows:
Is Statsbygg’s handling of non-monetized impacts sufficient for decision-makers to make decisions on a good enough basis?
In 2014, a study conducted by Concept examined how non-monetized impacts were handled in the early phase of a project. The study concluded that the analyses were deficient in several respects and that this chapter was not adequately described in conceptual project appraisals (KVU). The assessment behind this research study is that it would be useful to have an updated review of how non-monetized impacts are handled.
In general, the recipient of the conceptual project appraisals is satisfied with the selection of non-monetized impacts. However, the study found that several reports lacked clarity on how nonmonetized impacts were identified. Although the impacts are often anchored in an overarching societal goal, in many cases the chain of effects is unclear. Generic impacts that apply to all construction projects are sometimes included and in other cases omitted. These findings indicate that Statsbygg does not have a standardized way of delimiting non-monetized impacts. This corresponds with feedback from several interview subjects from Statsbygg. However, a stated goal is to establish a better methodology for delimiting impacts to make it easier to compare analyses across projects within the same sector.
The conceptual project appraisals provide good descriptions that support the rankings made. The difference between older and newer reports is very clear. The older reports appear disorganized, and it is difficult to understand the reasoning for assigning the different scores. The more recent reports are much more illustrative, educational, and transparent. These reports translate what the pluses and minuses actually mean, which the decision-makers consider of utmost importance. However, representatives from Statsbygg still believe that the scores are vulnerable to subjective views and other biases, but that this is difficult to avoid. Bias may be due to an excessive degree of user involvement and the fact that analysts have different preferences.
The Norwegian Ministry of Finance have published a guideline called R-109/21 that requires the analysts to include a viable and selectable do-nothing option. However, the document study found that several analysts did not consider it to be a fully adequate alternative, but only as a basis for comparison with the other concepts. Employees from Statsbygg believe that this is not necessarily wrong, though they suspect that it is often the large and expensive concepts that are recommended. This statement is supported by the reviewed conceptual project appraisals. The document study further shows that the guidelines are not always followed strictly by investigators. An example of this is the uncertainty and development of impacts over time. Although there is a detailed procedure in Statsbygg’s guide on describing uncertainty, few actually use the method provided there.
In general, the interviewees believe that the current handling of non-monetized impacts is sufficient to present a sound basis for decision-making. However, most point out that there is still significant room for development. Improvements must be anchored both through internal development work in the Department of Investigation at Statsbygg and through refining the methodology in the guidelines. Recipients of the conceptual project appraisals in the Ministry emphasize the importance of the information presented being well-founded and pedagogically explained. This should be further developed in future conceptual project appraisals. | |
