En scenariobasert analyse av om nullvekstmålet bidrar til eller hindrer oppnåelse av overordnede mål

Abstract

Norges overordnede plan for transport er Nasjonal transportplan (NTP), som utgis av Regjeringen hvert fjerde år, som stortingsmelding. Denne planen har i sine seneste utgaver alltid hatt et eksplisitt uttrykt sett av overordnede mål. I Meld. St. 20 (2020-2021), som er NTP for perioden 2022 til 2033, er målene satt med ordene effektivitet, miljøvennlighet og trygghet.

Et nullvekstmål for personbiltrafikk ble beskrevet i NTP som kom i 2013, og har vært gjeldende for de største byene i Norge siden da. Nullvekstmålet sier at økning i persontransport ikke skal skje med bil, men som gange, sykling og med kollektive transportmidler. Målet har vært styrende for mange reguleringer og tiltak, deriblant bompenger og kollektivtilbud. Bypakker, bymiljøpakker, byutviklingsavtaler og byvekstavtaler har vært benyttet av Staten og lokale myndigheter i samarbeid for å både støtte tiltak og begrunne etablering av reguleringer.

I 2021-utgaven av NTP er nullvekstmålet formulert annerledes enn tidligere: det kan forstås som mer fleksibelt enn før på hvor det er foreskrevet å gjelde. Om nullvekstmålet er å anse som et overordnet mål, og hva denne nye formuleringen av nullvekstmålet kan bety i praksis, er en del av bakteppet for studien.

Med sin tilslutning til Parisavtalen og Norges kommunisering av nasjonale mål ifølge denne avtalen, har landet forpliktet seg til å redusere innenlandske utslipp av karbondioksid (CO2) og andre drivhusgasser innen visse sektorer med opp mot 55% fra 1990-nivå innen 2030. Prosenttallet gjelder ikke direkte for enhver samfunnssektor, men hvis noen sektorer har relativt større vanskeligheter med å nå det, kan andre sektorer måtte gjennomføre enda større reduksjoner. Forpliktelsene er så klart uttrykt at de kan føre til at norsk veitransport må organiseres med miljøvennlighetsmålet utslippsreduksjon prioritert fremfor andre mål. Et av de da aktuelle spørsmålene er om nullvekstmålet bidrar til eller hindrer oppnåelse av utslippsmål.

Hovedtemaene for denne studien er om fremtidsbilder med oppfylt nullvekstmål også gir lavest utslipp, og om det er sammenfall mellom oppfyllelse av nullvekstmålet og oppfyllelse av NTPs overordnede mål. Konkret er dette studiens forskningsspørsmål: 1. Hvordan sammenfaller grad av oppnåelse av nullvekstmål i en region med reduksjon i mengde utslipp av klimagasser? 2. Hvordan sammenfaller oppnåelse av nullvekstmål i en region med oppnåelse av de overordnede målene i Nasjonal transportplan?

Litteratursøk etter forskning på nullvekstmålets egnethet for å nå utslippsmål eller andre mål, gir ikke treff på arbeider som viser om nullvekstmålet er realistisk sett egnet for å redusere utslipp. Nullvekstmålet ser ut til å være et særnorsk fenomen: mange land vil begrense bruk av bil og redusere klimagassutslipp fra transport, men ingen andre uttrykker det som et mål om null vekst i personbiltrafikk. Ny forskning på nullvekstmålets relevans vil derfor kunne være verdifull.

Litteratursøk er også gjort for å vurdere flere metoder som kan gi grunnlag for studiens analyser av fremtidsbilder, og en metode basert på fremsynsmetoden scenario er valgt. Transportmodell-sentrerte metoder er påvist å være lite åpne for og ha betydelig usikkerhet ved trendbrudd som kan skje når situasjoner langt frem i tid skal vurderes.

Studiens forskning er gjort ved å beskrive et sett scenarier for år 2030 i den mellomstore norske byregionen Kristiansand (ca. 145.000 innbyggere i 2022), med variasjon i transportsystem og restriksjoner. Scenariene er utforskende innenfor spekteret av det mulige, uten at sannsynligheten for dem er undersøkt. Det er utenfor studiens rammer å beskrive hvordan eventuelt ønskelige scenarier skulle kunne bli virkelighet. Alle scenariene har nær samme veinett. Ulikhetene mellom dem gjelder primært kollektivtilbud og -priser, antall bomsnitt og prisene i dem, parkerings- og kjørerestriksjoner, andeler nye kjøretøytyper som minibusser og elsykler, etablering av innfartsparkeringer, og skisserte Mobility-as-a-Service-systemer (MaaS) som kan integrere betaling for veibruk og parkering for private kjøretøy sammen med bruk av kollektive transportmidler.

Spesifikt utslipp av CO2-ekvivalenter (CO2e) for hver transportmåte og fremdriftsteknologi (fossil henholdsvis fornybar energi) som scenariene bruker, er fastsatt med grunnlag i forskningslitteratur om emnet. Både nasjonale utslipp (fra trafikk i regionen) og livssyklus-baserte spesifikke utslipp (Life Cycle Assessment eller LCA, for kjøretøyene og deres bruk) er med. Transportarbeid og trafikkarbeid fordelt på transportmidler er estimert for hvert scenario, og utslipp av CO2e er beregnet. Det er gjort følsomhetsanalyse for middels og høye andeler kjøretøy på fornybar energi og for lave, middels og høye spesifikke utslipp av klimagasser, for buss og personbil hver for seg. I alt er det 36 følsomhetsvarianter for hvert scenario.

Alle scenariers estimater for alle følsomhetsvarianter viser reduksjon i utslipp innenlands fra 1990 til 2030 med 56% eller mer. Gjennomsnitt av følsomhetsvariantene for hvert scenario spenner fra 68% til 80% reduksjon. For LCA-utslipp viser estimatene at gjennomsnitt av følsomhetsvariantene har 58% til 68% reduksjon fra 2016 til 2030. Det er ikke et uttrykt mål for Norge med en bestemt reduksjon i LCA-utslipp. Politiske diskusjoner kan likevel føre til at reduksjon i LCA-utslipp blir viktigere i fremtiden.

Estimatene av trafikkarbeid viser at scenariene har ulik oppfyllelse av nullvekstmålet. Å nå nullvekstmålet har i studiens data ikke sammenfall med størst reduksjon i utslipp av klimagasser. Resultatene kan indikere at nullvekstmålet gir større utilsiktede enn tilsiktede konsekvenser – det ser snarere ut til at man oppnår større utslippsreduksjon ved å ikke prøve å nå nullvekstmålet. Dette gjelder for både nasjonale utslipp og LCA-utslipp: scenariene har nær samme rangering på reduksjon av begge typer utslipp. Hvis det er et eksplisitt mål å redusere utslipp med en viss prosent eller så mye som økonomisk-praktisk mulig, vil det sannsynligvis lede til mer effektiv virkemiddelbruk – større utslippsreduksjon, mindre ressursbruk, bedre forhold for innbyggerne – om de operative målene gjelder utslipp, ikke omfang av personbiltrafikk.

Studiens data gir indikasjoner for hva som er klimamessig effektiv kollektivtransport. Dieselbusser ser ut til å måtte ha minst ca. 9 passasjerer i gjennomsnitt for å være gunstigere på utslipp enn dieselpersonbiler. For elbusser mot elbiler er vippepunktet for utslipp-konkurransedyktighet ca. 7 passasjerer i gjennomsnitt. Et optimalt transportsystem må utnytte de ulike transportmidlenes styrker. Busstilbud har sin plass og trengs for noen brukere, men effektive elbiler, med sine vesentlig lavere utslipp enn fossilbiler, er klimamessig godt egnet til å utføre transportarbeid utenfor sentrale strøk. Resultater i studien gir også grunnlag for å spørre om sentralisering som klimatiltak er like gyldig i fremtiden.

Åpningen som er gitt i gjeldende NTP med det reviderte nullvekstmålet, at hver region kan definere en ytre sone der nullvekst ikke er et mål, er ut fra studiens resultater et skritt i riktig retning for bedre klima. Men NTP kunne ha satt krav om bruk av stor ytre sone, med sannsynligvis enda lavere utslipp i regionene som resultat.

Scenarienes egenskaper med hensyn på oppnåelse av NTPs overordnede mål er belyst gjennom en kvalitativ undersøkelse der et utvalg fagpersoner har gitt sine bedømmelser. Med den valgte metoden har det har vist seg vanskeligere enn forventet å få inn svar. Det er kun fire respondenter, noe som ikke gir grunnlag for å analysere hvordan scenariene er på oppnåelse av de overordnede målene i NTP. Endret metode, eventuelt med en større innsats for å få inn bedømmelser, ville vært nødvendig for å svare på forskningsspørsmål nr. 2.

A zero-growth target for passenger car traffic has been pursued for the largest cities in Norway for the last approximately ten years: increases in person transport should come as walking, cycling and use of public transport, not car use. The target has governed the establishment of many regulations and initiatives, e.g., as road tolls and for public transport.

The hierarchically top-most official Norwegian transport plan document, Nasjonal transportplan (NTP), which is renewed every four years, has its own set of objectives. In the 2021 version, Meld. St. 20 (2020-2021), which is valid for 2022 to 2033, the main objectives are efficiency, environment friendliness and safety. The zero-growth target is also included in the NTP, but not specified as a top-level objective.

Norway has obligations following the Paris agreement regarding greenhose gas (GHG) emissions. Fulfilling these obligations is demanding, and may cause the prioritising of emission reduction from transport above other objectives.

A pertinent question is whether the zero-growth target assists in or hinders reaching the transport plan objectives, with the environment as a possible first priority. Literature search for existing research on the effects of the zero-growth target for reaching emissions or NTP goals renders very sparse results, causing the conclusion that Norway is the only country with a zero-growth target, and that the zero-growth target as an appropriate sub-level goal for reaching emissions goals is not supported in relevant research.

This study researches the question through creation of a set of scenarios for a selected Norwegian largish city region for 2030, the Kristiansand region (population about 145,000 in 2022). Attainment of the zero-growth target varies in the scenarios. The scenarios are compared for their estimated emissions of greenhouse gases (CO2e) held up against their projected attainment of the zero-growth target.

A scenario-based method is used to avoid weak aspects of projections based heavily on transport models. Analysis supporting this choice of method is included in the study. The scenarios that are created are exploratory, within the realm of the possible, and as state scenarios without description of how they could come to be.

As an aside, the literature search for research regarding objectives in transport planning led to papers that emphasised the relevance of happiness research to determine the best policies. Norwegian practice may be somewhat lacking in this regard.

Emissions are estimated in the study, through the estimation of transport work and traffic volumes, and use of specific emissions for the different transport modes (which themselves are the result of literature studies). Attainment of the NTP goals is attempted determined through a series of sessions with selected persons with expertise or experience in the field of area and transport planning, where each person has anonymously filled out a grade card with three grades for each of the scenarios.

To take account of the uncertainty of future values and test the robustness of possible conclusions, emissions estimates are done with varied specific emissions (per vehicle-km) and proportions of electrified versus fossil buses and cars. 36 uncertainty variants are made for each scenario.

The pattern of variation among the 36 uncertainty variants within each scenario is near the same across scenarios. The scenarios may thus be compared, with some uncertainty, based on averages or medians of each scenario’s variants.

For all 36 uncertainty variants (per scenario) of all scenarios, the reduction in national CO2e emissions because of traffic in the Kristiansand region is at least 56% from 1990 to 2030. Averages of the variants for each scenario span from 68% to 80% reduction.

For lifecycle (LCA) emissions for the vehicles and their operation, the reduction from 2016 to 2030 in averages of emissions in the scenarios span from 58% to 68%. Some uncertainty variants in some scenarios do not reach 55% reduction, but Norway does not have an expressed goal for LCA emissions reduction. Political discussions may, however, lead to such a goal being established.

The degree of reaching the zero-growth target has no discernable co-variation with emissions reduction in the scenarios in this study. Rather, it looks like considerably better emissions reductions may be realised by not trying to reach the zero-growth target. This applies to both national and LCA emissions. The data of this study indicate that the law of unintended consequences applies in this case: when society tries to govern for the attainment of one goal (here zero car use growth), the effects on the attainment of other goals (total emissions from transport) can be the opposite of what is desired. If there is a goal to reduce emissions by X%, it would probably lead to more efficient use of regulations and resources to set this goal explicitly, and not set a substitute goal.

This study’s data indicates that a diesel bus needs on average at least 9 passengers to be equal to a diesel car emission-wise. For electric buses against electric cars (EVs), the equality point is around 7 bus passengers. An emission-optimal transport system needs to apply transport modes according to their strengths, and take this into account. The results in this study indicate that in not very densely populated regions in Norway, the area where buses are best for emissions is smaller than previously thought. The results also show that GHG emission arguments for policies and regulations to stimulate concentrating the pattern of habitation, are weakened when transport is electrified.

The scenarios’ abilities in reaching the general NTP goals of efficiency, environment friendliness and safety have not been determined in this study. The number of respondents in the qualitative survey is so low, with four respondents, that no valid conclusions in this area can be drawn. A larger effort, potentially with other methods than those used in this study, would be required to have better data for the discussion and possible conclusions on this.