Hvordan myndighetskrav påvirker byggherre i valget mellom å rive og å transformere bygg

Abstract

Byggenæringen har et stort potensial for å bidra til å redusere klimagassutslipp, blant annet gjennom å redusere riveavfall og øke gjenbruk av bygninger og materialer. Ved å rive eksisterende bebyggelse og erstatte denne med nye bygg, kan dette ha betydning både for miljø og trivsel. Bransjen bør derfor være sitt ansvar bevisst når man står overfor utbyggingsprosjekter der man kan velge å videreutvikle og transformere eksisterende bebyggelse, heller enn å rive og bygge nytt.

Formålet med oppgaven er å se nærmere på hvilke faktorer som i størst grad påvirker byggherrens avgjørelser i valget mellom riving og transformasjon av eksisterende bygg, samt undersøke utviklingen av trender innenfor bransjen knyttet til riving av bygg. Målet er å få økt kunnskap om insentiver og barrierer som har innvirkning på beslutningstakerne, særlig knyttet til myndighetskrav. Dette for å undersøke om det finnes løsninger fra myndighetshold som vil bidra til å i større grad beholde eksisterende bygg. Tidligere litteratur og masteroppgaver påpeker at dagens regelverk i for liten grad er tilpasset tiltak på eksisterende bygg. Videre har ikke myndighetene muligheter til å vektlegge miljøambisjoner i plan- og byggesaker. Det pågår derfor et arbeid hvor det er foreslått endringer i både plan- og bygningsloven, byggteknisk forskrift og byggevareforskriften. Oppgaven søker å se nærmere på om disse foreslåtte endringene kan øke sannsynligheten for videreføring av eksisterende bygg, og hvorvidt bransjens ønsker blir imøtekommet.

Problemstillingen for oppgaven er som følger:

«Hvilken påvirkningskraft har myndighetskrav og offentlige insentiver når byggherre skal velge mellom å rive og bygge nytt, eller transformere eksisterende bygg?»

Det er videre tatt utgangspunkt i følgende forskningsspørsmål: 1. I hvilken grad påvirkes byggherre av myndighetskrav ved beslutninger i konseptfasen? 2. Hvordan stiller byggenæringen seg til foreslåtte endringer i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter? 3. Hvilke tiltak fra myndighetshold er nødvendig for å redusere riving i byggenæringen?

Oppgaven viser at bransjens bevissthet rundt bærekraft øker. Avfallsproduksjonen reduseres sammenlignet med utvikling i byggenæringens aktivitet, men fortsatt er det muligheter for ytterligere avfallsreduksjon. Tekniske krav kan være til hinder for videreføring av eksisterende bebyggelse, men er ikke i seg selv en avgjørende faktor når byggherre skal velge mellom å rive og bygge nytt, eller å transformere eksisterende bygg. Dagens mulighet for å søke om unntak fra tekniske krav blir i liten grad benyttet av de større aktørene. Dette tyder på at forslaget om å lempe på kravene for å få unntak ikke vil gi ønsket effekt for videreføring av eksisterende bebyggelse. Det er mer ønskelig med klare unntaksregler i lov og forskrift, som gir en forutsigbarhet i prosjektet. Dette kan også løses gjennom en egen byggteknisk forskrift for ombyggingsprosjekter. Ombruk er et viktig bidrag for å redusere byggeavfall. For at ombruk skal tas i bruk i større omfang, må dokumentasjonskravene forenkles. Videre mangler gode insentivordninger for aktører som ønsker å gjennomføre «grønne» prosjekter.

Resultatene fra oppgaven kan oppsummeres som følger:

• Byggtekniske krav har beskjeden innvirkning på beslutninger i tidligfase, men myndighetskrav generelt har en viss betydning for valget mellom å rive eller å bygge om.

• Bransjen er positiv til konkrete endringer i byggteknisk forskrift. Endringer i vilkår for å søke om unntak fra tekniske krav har begrenset nytteverdi for aktørene som har bidratt i denne undersøkelsen.

• Forslagene fra myndighetene antas å ha begrenset effekt i seg selv, men kan sammen med andre virkemidler bidra til økt videreføring av eksisterende bygg.

• Forutsigbare krav, økonomiske insentiver, samordning mellom tekniske krav og miljøsertifiseringer, og forenklinger knyttet til ombruk vil kunne bidra til å redusere riving og avfallsproduksjon.

The construction industry has a great potential to help reduce greenhouse gas emissions, by reducing demolition waste and increasing the reuse of buildings and materials. Demolishing of existing buildings and replacing these with new ones, may have an impact on both the environment and well-being. The industry should therefore acknowledge its responsibility regarding development projects, where transformation of existing buildings is a possible solution, rather than demolish and build new buildings. The purpose of the thesis is to examine the development of trends within the industry related to the demolition of buildings, and to look more closely at the factors that are most influential with the decision-makers. The goal is to gain increased knowledge about incentives and barriers that have an impact on the decision-makers, especially related to government requirements. Based on this, the thesis investigates whether there are solutions from government agencies that will increase the continuation of existing buildings. Previous literature and master's theses point out that current regulations are not sufficiently adapted to changes in existing buildings. Furthermore, the authorities do not have the opportunity to emphasize environmental ambitions in their processing of building applications. The government has proposed changes to both the Planning and Building Act and technical regulations. The thesis seeks to look more closely at whether these proposed changes can increase the probability of preserving existing buildings, and whether the changes will meet the industry’s needs.

The issue for the thesis is as follows:

"What influence do government requirements and incentives have when the decision-makers choose between demolishing or transforming existing buildings?"

It is also based on the following research questions:

1. To what extent is the decision-makers affected by government requirements by decisions in the concept phase?

2. How does the construction industry find the proposed changes to the Planning and Building Act and associated regulations?

3. What measures from the authorities are necessary to reduce demolition in the construction industry?

The thesis shows that the industry's awareness of sustainability is increasing. Waste production is reduced compared with developments in the industry's activity, but further waste reduction is still possible. Technical requirements can be an obstacle to the continuation of existing buildings, but are not a decisive factor when the decision-makers have to choose between demolishing and building new, or transforming existing buildings. Today's possiblity to apply for exemptions from technical requirements is only used to a small extent by the major actors in the industry. This indicates that the proposal to change the requirements for exemptions will not have the desired effect for the continuation of existing buildings. Having clear exeptions in law and regulations would be more desirable and provide predictability. This could also be solved through a separate technical regulation for conversion projects. Reuse is an important contribution to reducing construction waste. In order to increase reuse, the documentation requirements must be simplified. Furthermore, there is a lack of good incentive schemes for those who want to excecute "green" projects.

The results from the thesis can be summarized as follows:

• Technical requirements have a modest impact on decisions in the early phase of projects, but government requirements in general have a certain significance for the choice between demolition or rebuilding.

• The industry is positive about specific changes in building regulations. Changes in the conditions for applying for exemptions from technical requirements have limited value for the companies who have contributed to this survey.

• The proposals from the authorities are assumed to have a limited effect but can together with other regulations and incentives contribute to increased continuation of existing buildings. Predictable requirements, financial incentives, coordination between technical requirements and environmental certifications, and simplification related to reuse is expected to help reduce demolition and waste production.