Klimatilpasning i plan- og byggeprosessen

Abstract

Det er i denne oppgaven undersøkt hvordan klimatilpasningshensyn, knyttet til økt nedbør, kan sikres gjennom plan- og byggesaksprosessen. Arealplanlegging er det viktigste virkemiddelet kommunene har for å forme og tilpasse de fysiske omgivelsene i samfunnet til forventede klimaendringer. I tidligere forskning om klimatilpasning i arealplanlegging er det derimot funnet ut at flere av kommunene mangler klimatilpasning integrert i sine planverk. En del har imidlertid endret seg i løpet av de siste årene, og det kan antas at klimatilpasning er noe mer integrert i dagens planer. Hvordan disse virkemidlene brukt i plan fungerer i praksis for hva som tillates på byggesak, er noe jeg ønsket undersøke nærmere.

Denne masteroppgaven har derfor som formål å undersøke effekten virkemidlene i plan har hatt for byggesak og om det er behov for ytterligere tiltak. Dette er gjort ved å undersøke dokumentene knyttet til saksgangen i fire caseområder, to i Oslo og to i Trondheim. Det er gjennomgått dokumenter som ROS-analyse, overordnet VA-plan, planbeskrivelse, reguleringsbestemmelser og plankart, samt dokumenter knyttet til byggesaken fra rammetillatelse til ferdig attest. Funnene gjort i dokumentstudiet er brukt som grunnlag for å besvare forskningsspørsmål 1: «Hvordan er overvannshåndtering og flomveger sikret og ivaretatt i dagens planer og byggesaker?». Det er i tillegg intervjuet relevante fagfolk for å få deres perspektiver på hva som er bra og dårlig med dagens praksis. Både funnene fra dokumentstudiet og informasjonen fra informantene er brukt for å besvare forskningsspørsmålet 2: «Hva kan vi lære av det som er gjort i frem til i dag? Og hva kan vi gjøre annerledes?». Svarene fra disse forskningsspørsmålene er igjen brukt for å besvare problemstillingen: «Hvordan kan klimatilpasningshensyn knyttet til økt nedbør sikres gjennom plan- og byggesaksprosessen?»

Kort om funnene fra hvordan klimatilpasningstiltak er ivaretatt i caseområdene Resultatene fra casestudie viser at det er en forskjell mellom nye og eldre planer, samt en forskjell mellom kommunene de er utarbeidet i. I den nyeste reguleringsplanen er det benyttet langt flere og mer konkrete planbestemmelser enn det er gjort i de resterende caseområdene. Plankartet er i større grad benyttet som et virkemiddel og overvann ser ut til å bli redegjort for tidligere i planprosessen. Det som hittil er ferdig behandlet og gitt tillatelse til i byggesaken, ser ut til å være i overensstemmelse med reguleringsplanen. Praksisen i Oslo og i Trondheim er noe forskjellig, der Trondheim minner mer om det tradisjonelle. I Trondheim står fordrøyningsmagasin sterkt som det foretrukne tiltaket for trinn 2 i 3-trinnstartegien og naturbaserte løsninger er ikke benyttet i caseområdene. Casene fra Oslo har derimot tatt i bruk flere åpne og naturbaserte løsninger og 3-trinnstartegien er tydelig vektlagt. Det er forskjellige årsaker til valg av overvannstiltak og grunnforholdene har stor betydning, det skal derfor ikke forventes at naturbaserte løsninger er beste løsning over alt. Det er likevel et fellestrekk i casene at overvann og flomveger i større grad redegjøres for i Oslo enn i Trondheim. Et annet funn er at i Oslo blir overvannshåndtering og kommunens overordna føringer strengere fulgt opp i byggesakene, ved at saksbehandler etterspør materiale og ber om endringer. Det kan konkluderes med at fokuset overvann har hatt i byggesakene fra Oslo delvis kan skyldes bruk av flere virkemidler i plan, og delvis på grunn av systemet Oslo kommune har for behandling av byggesaker.

Kort oppsummering av hva vi kan gjøre annerledes Det er i dag fortsatt en tendens til at terrengformer, dreneringslinjer og hensyn til nedforliggende arealer blir tatt for lite hensyn til i utarbeidelse av arealplaner. Skade på nedforliggende arealer kan komme av at det har blitt tatt for lite hensyn til tomtens faktiske forhold, med tanke på fall, grunnvannstand, grunnforhold og hvor vannet renner under og over bakken. Det kan også skyldes at overvannstiltakene er feil eller mangelfullt anlagt, eller ikke vedlikeholdt. Det er i reguleringsplan man kan sette føringer for byggesak og sikre en helhetlig løsning. Det er derfor viktig å gjøre nødvendige undersøkelser i tidlig planfase og sikre løsningene i bestemmelsene. Utbyggere har ofte en økonomisk motivasjon og ønsker raskest mulig saksgang. Klare krav som skaper forutsigbarhet, er derfor viktig for at overvannshåndtering skal bli prioritert i byggesaken. Tydelige krav til utbygger vil antageligvis også gjøre det lettere for saksbehandler å vite hva de skal etterspørre, noe som sikrer bedre oppfølging i saksbehandlingen. Det bør også stilles strengere krav til dokumentasjon om at overvannstiltakene er bygget og fungerer som tiltenkt før ferdigattest kan gis.

Masteroppgaven avsluttes med en konklusjon der jeg kommer med noen forslag til hvordan vi kan ta bedre hensyn til overvann. Dette er gjort på bakgrunn av funnene fra hver case og anbefalinger gitt i veiledere eller i samtale med fagpersoner. Som svar på problemstillingen har jeg kommet med følgende punkter: Hvordan sikre en helhetlig løsning i reguleringsplan 1. Gjør gode undersøkelser og kartlegg i tidlig planfase. 2. Planlegg på vannets premisser. 3. Bruk plankart for å sikre plassering av overvannstiltak på egnede områder. 4. Bruk stedstilpassa bestemmelser som sikrer løsninger og hensyn man har avdekket i planarbeidet. 5. Bruk rekkefølgebestemmelser for å sikre at det blir anlagt før brukstillatelse kan gis.

Hvordan ivareta og følge opp løsningen i byggesak 1. Sørg for å ha avklart hvem som har ansvar for oppfølging av overvannstiltak i kommunen. 2. Sørg for at overvannsløsningene, type tiltak og plassering, blir vurdert av fagkompotente tidlig i byggesaksbehandlingen. 3. Krev mer detaljert dokumentasjon underveis og sluttdokumentasjon for å få bekreftet at løsningene er bygget og fungerer slik som tiltenkt. 4. Se at det foreligger instrukser for drift og vedlikehold. 5. Kartlegg de etablerte løsningene, sånn at tiltakene inngår i et system for et sammenhengende nettverk.

This paper examines how considerations of climate adaption, such as increased precipitation, can be ensured throughout the planning and building process. Urban planning is the most important tool municipalities have for shaping the physical environment of the community, in order to adapt to expected changes in climate. In earlier research on climate adaption in urban planning it has been found that several municipalities lack integration of climate adaption in their site plans. It can be assumed, however, that over the last few years climate adaption has become more integrated in site plans. How the legal tools in urban planning effect what is permitted on the building site, is something I wanted to investigate further.

This Master thesis therefore aims to investigate what effect considerations for climate change in the site plan has had on the building site, and whether there is a need for further action. I have examined documents linked to four case areas, two in Oslo and two in Trondheim. I have looked at the ROS analysis, the regulatory provisions and the legal map, as well as documents related to the construction process, from the initial framework permission to the finalization certificate.

The findings from this document study have been analyzed in order to answer research question 1;” How are surface water managed and flood barriers secured and protected in today’s plan and building projects?”. In addition, I have interviewed relevant professionals about their perspective on positive and negative sides of the current measures. Both the findings from the document study and the information obtained through the interviews are then used to answer research question two; “What can be learned from todays practices?” The answers from these research questions are further used to answer the main question: “How can considerations of climate adaption related to increased precipitation be ensured throughout the planning and building process?” Brief summary on the findings of research questions The results from the case studies shows that there are differences in site plans depending on how old they are, as well as in which municipality they have been developed. In the most recent site plan there are both more, and more specific, measures than in the other case areas. It includes at an early stage planning for surface water management, and the building permissions granted seem to be in line with regulatory plans.

The practice in Oslo and in Trondheim is to some extent different, Trondheim leaning more towards traditional measures. In Trondheim underground basins are favored measure for 2nd stage in the three-stage strategy and nature-based solutions were not used in any of the case areas. In Oslo several open and nature-based solutions where selected, and the three-stage strategy is being emphasized. The ground conditions are crucial when selecting measures for surface water management, and it can not be expected that nature-based solutions generally are the best alternatives. It is nevertheless a common feature in the cases that surface water and flood roads are accounted for to a greater extent in Oslo than in Trondheim. Another finding is that in Oslo, surface water management and the municipality's overall guidelines are more strictly followed up in construction projects, as caseworker will request information and ask for adjustments.

It can be concluded that the increased focus on surface water management in the construction cases from Oslo may partly be due to the use of more specific requirements in the site plan, and partly due to the scheme Oslo Municipality has for processing construction cases. There is still a tendency for terrain forms, drainage lines and consideration for downstream land not to be taken sufficiently into account in the preparation of area plans. Damage to the downstream land may be caused by inadequate consideration of the actual conditions of the site, in terms of slope, groundwater level, ground conditions and where the water flows below or above the ground. It may also be due to faulty or insufficient measures, or inadequate maintenance of such.

My suggestions on how we can ensure climate adaptation measures throughout the planning and construction process

Based on the findings of the case studies and the recommendations given by the professionals, this Master thesis concludes with some suggestions on how to improve management of surface water. The recommendations are summarised as follows: How to ensure a holistic approach in the area planning 1. Thorough assessment and mapping early in the planning phase. 2. Adjust plans according to the water ways. 3. Use the legal map to ensure measures are placed at the most suitable locations. 4. Use site-specific requirements to ensure that appropriate solutions discovered during the planning phase are adhered to. 5. Use requirements for the order of sequence to ensure measures are taken before finalisation certificates are issued.

How to secure and follow up good solutions throughout the building project 1. Ensure clarification of roles and responsibilities regarding follow up of surface water management in the municipality. 2. Ensure solutions, measures and locations are assessed by qualified personnel early in the projects. 3. Demand detailed documentation during the project time, and finalisation certification to ensure measures are taken and working according to plan. 4. Ensure instructions for use and maintenance. 5. Map the built measures solutions for surface water.