Hvordan lyktes Skatteetaten med å utvikle kompensasjonsordningen for næringslivet på tre uker?

Abstract

Gjennomføring av prosjekter for å levere bedre, eller nye tjenester er blitt en vanlig arbeidsform både i privat og offentlig. Hovedinntrykket av prosjektgjennomføring i offentlig sektor, blir ofte trukket frem som byråkratisk, tregt, og som «fiaskoer». Media har satt sitt søkelys på store, dyre IT-prosjekter i offentlig sektor som feiler. Dette inntrykket viser seg også gjennom regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reformen), og digitaliseringsrundskivet som begge stiller krav til mindre byråkrati og mer igjen for skattebetalernes penger. Hva som fører til at prosjekter i offentlig sektor så ofte feiler, er altså et tema media har søkelys på, og som regjeringen forsøker å gjøre noe med på ulike måter.

Dagens litteratur og beste praksis på prosjektgjennomføring er i liten grad tilpasset rammene offentlig sektor opererer innenfor, og tar ofte utgangspunkt i at prosjekters omgivelser til en viss grad kan kontrolleres og håndteres gjennom prosjektets innretting. Denne oppgaven søker å gi bedre innsikt i hvordan offentlig sektor kan lykkes med å gjennomføre prosjekter som gir verdi til samfunnet, på en effektiv måte. Dette ønsker jeg gjøre ved å undersøke Skatteetatens utvikling av kompensasjonsordningen for næringslivet. Finansdepartementet gav Skatteetaten dette oppdraget for å raskt utbetale pengestøtte til næringslivet, som var hardt rammet av tiltak regjerningen iverksatte for å hindre smittespredning av koronaviruset. Prosjektet ble levert på kun tre uker, og blir trukket frem som vellykket, raskt og smidig både internt i Skatteetaten, av Finansdepartementet, og i media.

Forskningsspørsmålet for denne oppgaven er: Hvordan lyktes Skatteetaten med å utvikle kompensasjonsordningen for næringslivet på tre uker? For å svare på forskningsspørsmålet har jeg gjennomført et casestudie av prosjektet som var ansvarlig for å utvikle kompensasjonsordningen for næringslivet i Skatteetaten, gjennom en rekke intervjuer og dokumentgjennomgang.

Mine funn viser at situasjonen som var i samfunnet, forårsaket av koronaviruset, tvang gjennom en mer smidig gjennomføringsform, at de etablerte byråkratiske strukturene og prosessene både mot Finansdepartementet og internt i Skatteetaten ble kollapset, og til sist at Skatteetaten lyktes fordi de over tid har jobbet systematisk for å etablere en grunnmur som la til rette for høy gjennomføringsevne. Disse funnene er diskutert opp mot relevant teori på suksessfaktor for prosjekter. Mine funn støtter kjente suksessfaktorer som smidig utvikling og tverrfaglige team, kobling mellom prosjekt og linje, og en systematisk måte å lære av tidlige prosjektgjennomføringer. Jeg fant videre at det var avgjørende for prosjektet at byråkratiske strukturer og prosesser opp mot Finansdepartementet, og internt i Skatteetaten ble kollapset. Det viser seg at de etablerte strukturene og prosessene kan hemme fremdrift i prosjektgjennomføringer i Skatteetaten. Dette støtter oppunder litteraturen som argumenterer for at den økende graden av prosjektorganisering kan føre til en re-byråkratisering av virksomheter. Avslutningsvis foreslås praktiske implikasjoner av funnene for Skatteetaten, som i hovedsak handler om å revidere prosjektmetodikken og skrelle vekk unødvendige byråkratiske prosesser i selve prosjektgjennomføringen, legge enda mer ressurser i å utdanne prosjektressurser, og til sist vurdere om etablerte styringslinjer mellom prosjekt og linje er hensiktsmessige.

Implementation of projects to deliver better or new services has become a common way of organizing work in both private and public sector. The main impression of projects in the public sector is often highlighted as bureaucratic, slow, and as “failures". The media has put its spotlight on large, expensive, and failed IT projects in the public sector. This impression is also evident through the Norwegian government's de-bureaucratization and efficiency reform (ABE reform), which demands less bureaucracy and more in return for taxpayers' money. Failure of projects in the public sector is a hot topic in Norwegian press, and which the government is trying to prevent by various means.

This thesis seeks to provide better insight into how the public sector can succeed in implementing projects that provide value to society, in an effective way. I want to do this by examining the Norwegian Tax Administration's development of the project “kompensasjonsordningen for næringslivet”. The Ministry of Finance gave the Norwegian Tax Administration this assignment to quickly pay financial support to the businesses who was affected by the coronavirus. The project was delivered in three weeks and is highlighted as successful both internally in the Norwegian Tax Administration, by the Ministry of Finance, and by the media.

The research question of this thesis is: How did the Norwegian Tax Administration succeed in developing “kompensasjonsordningen for næringslivet” in three weeks? To answer the research question, a case study of the project through a series of interviews and analysis of public and organizational documents has been conducted.

The main part of the existing literature that describes project implementation do not consider the unique characteristics surrounding public sector organizations and are often based on the assumption that the project's environment to a certain extent can be controlled and managed through the project's design.

My findings show that the situation in society, caused by the coronavirus, forced through a faster and more flexible way of delivering the project, that the established bureaucratic structures and processes both towards the Ministry of Finance and internally in the Norwegian Tax Administration were collapsed, and finally that the Norwegian Tax Administration succeeded because they over time worked systematically to establish a professional way of delivering projects. The latter finding considers how the project team consisted of an interdisciplinary team, how the team had the essentials of the project methodology in their spinal cord, and that the project could use IT-components and already developed regulations as building blocks. A set of both theoretical and practical implications of the knowledge obtained through this case study is presented.