Markedsretting i en urban norsk skolekontekst - Et sosialt rettferdighetsperspektiv

Abstract

The topic of the dissertation is marketization in education in light of social justice and the school as a socially integrating institution. This is related to recent developments where market-oriented policies have been introduced in public education, challenging socialdemocratic principles and ideals. In this study, I examine the consequences of this development on the micro-level in primary and lower secondary schools in the Oslo area. For many years, Oslo had a conservative city council, and since the early 1990s the local authority has gone to great lengths to introduce political initiatives that incite competition between schools and stimulate parents to navigate their choice of schools in the same way consumers act in a market. This has become evident through the introduction of various initiatives, such as parental choice, publication of test results, per-capita funding and performance management. I have studied how these initiatives are realized and experienced on the local level by school leaders in Oslo. Taking as my point of departure Ball, Maguire and Braun’s (2012) theory of policy enactment, and Fraser’s (1997, 2003, 2009) theory of social justice, I have studied three constituent aspects of policy work: The material, the interpretive, and the discursive. Bearing these aspects in mind, I have studied which perspectives of justice serve as the foundation for internal marketization in Oslo. I have studied how policy initiatives that can be understood as an expression of internal marketization materialize in local contexts, and I have studied what characterizes school leaders’ interpretation and translation of policies in local contexts. The analysis of perspectives of justice in political documents shows that internal marketization is justified by emphasizing that it takes democratic participation and institutional autonomy into consideration. This can be described as a political concept of social justice. The analysis also shows that the education policy authorities in Oslo have clear strategies to promote social mobility through school. This strategy is characterized by the fact that it is largely defined according to a socio-economic concept of injustice, that it explicitly relates to the school's ability to close the performance gap between students with different social backgrounds and that there are few references to justice as a matter of social recognition or cultural and institutional patterns of interaction. This is expressed through descriptions of social mobility as conditioned by the school's ability to reduce the importance of socio-economic background on educational achievement, and through the absence of references to how the situation of students in school can be understood from a cultural perspective of justice. The analysis of how policy measures materialize locally reveals that while some schools experience that this context gives them advantages when it comes to recruitment of pupils and economic stability, others describe the opposite effect. These different experiences contribute to a polarization between schools along ethnic and social lines of division which affect the schools’ economic situation, their reputation and “value” in the local school market. The analysis of school leaders’ interpretation and translation of policy in local contexts shows that even though they have institutional and professional autonomy, formally, there are several conditions within this management context which discipline school leaders in a way that contributes to a conformist and decontextualized local practice. From a justice perspective, these discipline mechanisms seem to affect the dialogue between various levels in the educational system in a manner that undermines democratic participation and representation, particularly with respect to what school leaders describe as limited possibilities to communicate about challenges linked to how pupils’ social and cultural backgrounds are relevant in the education context. All in all, the study shows that in this context school leaders are expected to compensate for differences along social and ethnic dividing lines in a system that contributes to reinforcing the same inequities, and where the possibilities for communicating about local challenges are limited by a politically defined understanding of the situation. Grounded in a critical policy research approach, where policies are understood as both intention and practice, I argue that these unintended consequences must be understood as a part of the current political climate. This, I conclude, is a necessary prerequisite for an authentic political and public debate on whether or not concurring priorities in educational politics contribute to undermining the school’s potential as a socially integrating institution.

Sammendrag: Tema for denne avhandlingen er hvordan markedsretting i utdanning kan forstås i et sosialt rettferdighetsperspektiv, og i lys av skolen som sosialt integrerende samfunnsinstitusjon. Denne tematikken er relatert til en samfunnsmessig utvikling der markedsstyringsprinsipper introduseres innenfor offentlige utdanning, og hvor sosialdemokratiske prinsipper og idealer utfordres. I denne studien ser jeg på konsekvensene av denne utdanningspolitiske utviklingen på mikronivå, i grunnskoler i Oslo. Oslo har over flere år hatt en borgerlig «byregjering», og siden begynnelsen av 1990-tallet har kommunen gått langt med hensyn til å introdusere politiske virkemidler som stimulerer til konkurranse mellom skoler, og til at foreldre skal kunne orientere seg som kunder innenfor et skolemarked. Dette har kommet til uttrykk gjennom innføring av «fritt skolevalg», offentliggjøring av resultater, stykkprisfinansiering og balansert målstyring. Når jeg har studert konsekvensene av disse politiske virkemidlene, betyr dette at jeg har studert hvordan de realiseres og erfares lokalt, i Oslo og av rektorer. Med utgangspunkt i Ball, Maguire og Brauns (2012) teori om hva som er av betydning for hvordan skoler «gjør politikk», og Frasers (1997, 2003, 2009) teori om sosial rettferdighet, har jeg studert tre aspekter med betydning for lokal politikkutforming: Diskurs, materialitet, og tolkning og oversettelse. Med utgangspunkt i disse aspektene har jeg studert hvilke rettferdighetsperspektiv som ligger til grunn for markedsretting i Oslo-skolen. Jeg har studert hvordan politiske virkemidler, som kan forstås som et uttrykk for intern markedsretting, materialiseres i lokale kontekster. Og jeg har studert hva som karakteriserer skolelederes oversettelse av politikk i lokale kontekster.

Analysen av rettferdighetsperspektiv i politiske dokument viser at intern markedsretting i hovedsak begrunnes ut fra hensyn om demokratisk deltagelse og institusjonell autonomi. Dette er forhold som kan knyttes til et politisk rettferdighetsbegrep. Analysen viser også at de utdanningspolitiske myndighetene i Oslo både prioriterer og har klare strategier for sosial utjevning gjennom skole. Karakteristisk for denne strategien er imidlertid at den i hovedsak er definert ut fra et sosioøkonomisk urettferdighetsperspektiv, at den eksplisitt relateres til skolens evne til å utjevne prestasjonsforskjeller og at den i liten grad refererer til sosial mobilitet som et spørsmål om sosial anerkjennelse eller kulturelle og institusjonelle mønstre for kommunikasjon og samhandling. Dette kommer til uttrykk gjennom beskrivelser av at sosial mobilitet er betinget av skolens evne til å redusere betydningen av sosioøkonomisk bakgrunn for skoleprestasjoner. Og gjennom et tydelig fravær av referanser til hvordan elevenes situasjon i skolen kan forstås fra et kulturelt rettferdighetsperspektiv. Analysen av hvordan politiske virkemidler materialiseres i lokale kontekster viser at mens noen skoler, på flere områder, opplever at denne konteksten gir dem fordeler med tanke på elevrekruttering og økonomisk stabilitet, er det andre som kommer mer ufordelaktig ut og som beskriver det motsatte. Disse forskjellige erfaringene beskrives å bidra til en polarisering mellom skoler langs etniske og sosiale skillelinjer, noe som både påvirker skolenes økonomiske situasjon og deres omdømme og «verdi» på det lokale skolemarkedet. Analysen av hva som karakteriserer skolelederes oversettelse av politikk i lokale kontekster viser at selv om rektorene formelt sett har et handlingsrom, så er det innenfor denne styringskonteksten flere forhold som disiplinerer rektorene på en måte som bidrar til en ensrettet og dekontekstualisert lokal praksis. Fra et rettferdighetsperspektiv kan de disiplinerende mekanismene synes å påvirke dialogen mellom ulike nivå i utdanningssystemet på en måte som svekker demokratisk deltagelse og representasjon. Dette særlig med hensyn til det rektorene beskriver som begrensede muligheter for å kommunisere om hvordan elevenes sosiale og kulturelle bakgrunner gjør seg gjeldende i utdanningssammenheng. Oppsummert viser studien at rektorene, innenfor den konteksten som her studeres, er forventet å kompensere for forskjeller langs sosiale og etniske skillelinjer, innenfor et system som bidrar til å forsterke de samme forskjellene, og der mulighetene for å kommunisere om lokale utfordringer er begrenset av en politisk definert situasjonsforståelse. Med bakgrunn i en utdanningspolitisk forskningstilnærming, der politikk forstås som både intensjon og praksis, argumenterer jeg for at disse utilsiktede konsekvensene må forstås som en del av den politikk som føres. Dette, konkluderer jeg med, er en nødvendig forutsetning for en reel politisk og offentlig debatt om hvorvidt samtidige utdanningspolitiske prioriteringer bidrar til å redusere skolens potensiale som sosialt integrerende samfunnsinstitusjon.