Assessing the effect of potential tax regimes on investment incentives in future marine minerals projects on the Norwegian continental shelf from a corporate and a regulatory perspective

Abstract

Global etterspørsel etter metaller har økt raskt de siste tiårene. Den globale energiomstillingen vil trolig øke behovet for metaller ytterligere. For å imøtekomme den estimerte etterspørselen må man finne nye kilder til metaller. En mulig kilde er havbunnsmineraler. Mineralressurser på den norske kontinentalsokkelen (NKS) har blitt kartlagt siden slutten av 1990-tallet av offentlige aktører. Hittil har private selskaper ikke hatt muligheten til å lete etter eller utvinne mineraler på NKS, men i dag er prosessen med å åpne NKS for kommersielle aktører underveis. Det er forventet at søknadsprosessen for letelisenser på NKS vil åpne i 2023. Det er imidlertid flere ubesvarte spørsmål knyttet til detaljene rundt åpningen av NKS for kommersiell leting og potensiell utvinning. Et av spørsmålene er hvordan mineralselskaper som opererer på NKS vil bli beskattet.

For å bidra med innsikt rundt åpningen av NKS for mineralvirksomhet undersøker vi hvordan potensielle skatteregimer vil påvirke kommersiell interesse. For dette formålet utvikler vi et rammeverk for å vurdere det økonomiske potensialet til et prosjekt bestående av leting og utvinning av havbunnsmineraler i form av sulfider på NKS, som tar i betraktning potensielle skatteregimer som kan gjelde for den norske industrien for havbunnsmineraler. Vi ser prosjektet fra et privat operatørselskap som ønsker å utvinne mineraler på NKS sitt perspektiv. Vi utvikler et rammeverk for prosjektverdsettelse som tar i betraktning flere beslutningsstadier i letefasen, samt den endelige beslutningen hvorvidt de respektive gruvene i selskapets portefølje skal utvinnes, ved bruk av dynamisk programmering basert på simuleringer. Ved å ta hensyn til ulike potensielle skatteregimer i beregning av prosjektets forventede netto nåverdi (NNV), kan vi analysere hvordan ulike skatteregimer påvirker de økonomiske insentivene til et operatørselskap, samt den resulterende forventede netto skattebalansen fra et prosjekt sett fra den norske stats perspektiv. Vi kan også vurdere hvordan ulike skatteregimer påvirker prosjektets risiko sett fra operatørselskapets og statens perspektiv. Ved å gjennomføre flere simuleringer kan vi analysere et prosjekts økonomiske risiko sammenlignet med det økonomiske potensialet for både operatørselskapet og staten.

Våre resultater antyder at både operatørselskaper og staten kan dra nytte av å dele risikoen knyttet til leting og utvinning av havbunnsmineraler. Et skattesystem med tilsvarende struktur som det norske petroleumsskattesystemet (NPT), men med lavere skatte- og refusjonssatser, ser ut til å resultere i relativt høy forventet NNV for et operatørselskap, samt relativt høy netto skattebalanse for staten. Prosjektets økonomiske potensial ved denne typen skattesystem er relativt høy både for operatørselskapet og staten, mens nedsiderisikoen er lavere for begge parter sammenlignet med andre regimer. Det eksakte NPT-regimet forventes derimot å være økonomisk ufordelaktig for operatørselskapet, men har lav nedsiderisiko. NPT-regimet gir relativt høy nedsiderisiko for staten og er i tillegg forventet å være relativt økonomisk ufordelaktig. Videre forventes det at standard norsk selskapsskatt (SCT) vil være økonomisk gunstig for operatørselskapet, men med høy risiko, samtidig som det er økonomisk ufordelaktig, men risikofritt, for staten. Skatteregimer med tilsvarende struktur som NPT-regimet, men med lavere skattesatser og refusjonsrater, ser ut til å demonstrere robusthet i ulike økonomiske scenarioer. Disse skatteregimene presterer relativt godt når det gjelder forventet NNV og forventet netto skattebalanse under samtlige økonomiske scenarier undersøkt i denne oppgaven, sammenlignet med NPT-regimet og SCT-regimet. NPT-regimet virker spesielt uegnet i ugunstige økonomiske scenarioer basert på forventet NNV og forventet netto skattebalanse. Vi kommer også frem til at metallpriser er den faktoren som virker å ha den sterkeste innvirkningen på det økonomiske utfallet av et prosjekt for marin mineralutvinning.

Vårt hovedbidrag er at vi presenterer et rammeverk og resultater som kan gi innsikt for den norske regjeringen i forholdet mellom skatteregimet som gjelder for den norske marine mineralindustrien og private selskapers insentiver til å investere i prosjekter for leting etter og utvinning av havbunnsmineraler.

Global demand for metals has risen rapidly in the past few decades. The global energy transition is likely to increase the need for metals even more. To meet the forecasted demand the world needs to find new sources of metal. A possible alternative could be deep-sea mining. Mineral resources on the Norwegian continental shelf (NCS) have been mapped since the late 1990s by public actors. So far, private companies have not been given the opportunity to explore or mine for minerals on the NCS, but today the process of opening the NCS to commercial actors is well underway. It is expected that the application process for minerals exploration licenses on the NCS will open in 2023. However, many questions related to the specifics of opening the NCS for commercial exploration and potential exploitation are still open. One of these is the question on how companies operating on the NCS will be taxed.

In order to create insight important to the ongoing process of opening the NCS for mineral activity, we study how potential tax regimes would impact commercial interest. For this purpose we develop a methodology to assess the economic potential of a project of mining seafloor massive sulphides (SMS) deposits on the NCS, taking into consideration potential tax regimes that may apply to the Norwegian deep-sea mining industry. We take the perspective of a private operator company seeking to mine the NCS. We construct a valuation framework that accounts for multiple decision stages in the exploration process, as well as the decision whether to eventually mine the remaining prospects of interest by taking a dynamic programming approach based on simulations. Accounting for different potential tax regimes when calculating a project's expected net present value (NPV), we can analyse how different tax regimes affect the economic incentive of an operator company as well as the resulting expected net tax balance of a project from the perspective of the Norwegian state. We can also assess how various tax regimes affect the risk of a project from a corporate and a regulatory perspective. By performing a number of simulation runs we can analyse how a marine minerals project's economic downside risk compares to the upside potential the company and for the state.

Our results suggest that both operator companies and the state could benefit from sharing the risks associated with mineral exploration and extraction. A taxation system corresponding to the Norwegian petroleum tax (NPT) regime, however at lower tax and refund rates, appears to yield relatively high expected NPV for an operator company as well as relatively high net tax balance for the state. The project's economic upside potential with this type of system is relatively high for both the operator company and the state, while the downside risk is lower for both parties compared to alternative regimes. The exact NPT regime on the other hand is expected to be very economically unfavourable for the operator company, but has low downside risk. The NPT regime is also relatively economically unfavourable and risky for the state. Moreover, the Norwegian standard corporate tax (SCT) regime is expected to be quite economically favorable for the operator company but with high risk, yet economically unfavourable for the state but without risk. Tax regimes with a similar structure to the NPT regime, but at lower tax and refund rates, seem to demonstrate robustness in various investment environments. These tax regimes perform relatively well in terms of expected NPV and expected net tax balance across all tested economic conditions, compared to the NPT regime and the SCT regime. The NPT regime seems particularly ill suited in low and moderately favorable economic environments in terms of expected NPV and expected net tax balance. We also find that metal prices have the strongest impact on the economic viability of a marine minerals project.

Our main contribution is that we present a framework and results that can provide insight for the Norwegian government on relationship between the tax regime applied to the Norwegian marine minerals industry and private companies' incentives to invest in exploration and extraction projects.