“Vårt overskudd er noen andres overlevelsesgrunnlag”: En casestudie av styringsmekanismer og utfordringer ved kostnadseffektivisering i Avinor AS

Abstract

Avinor er en offentlig aktør som skal være selvfinansiert gjennom Avinormodellen. Dette innebærer at overskuddet fra de fire største lufthavnene i Norge skal subsidiere de resterende 39 flyplassene. I 2018 la Riksrevisjonen fram en undersøkelse av Avinor og selskapets eier, Samferdselsdepartementet, som påpekte en kostnadsøkning i virksomheten (Riksrevisjonen, 2018). På tross av forsøk på å redusere kostnadsbasen, er Avinor under et stadig press for å effektivisere driften ytterligere. Studiens formål er å få innsikt i Avinors styringsmekanismer og utfordringer ved kostnadseffektivisering, gjennom følgende problemstilling: Hvilke styringsmekanismer og utfordringer kan oppstå når Avinor AS ønsker å gjennomføre kostnadseffektivisering?

Studien baseres på en kvalitativ, deskriptiv casestudie av Avinor, basert på dybdeintervju med ni informanter fra konsernledelsen samt ledere ved det operative nivået. Dette er supplert med en dokumentstudie. For å få et helhetlig perspektiv på Avinors økonomistyring anvendes tre ulike rammeverk for å besvare problemstillingen; Simons (1995) Levers of Control, betingelsesteori, og institusjonell teori. Førstnevnte suppleres med teori om tillitsstyring, da empirien viser at tillit er en viktig styringsmekanisme i Avinor, som ikke nevnes eksplisitt i rammeverket. Vi finner dermed at tillit kan supplere Simons (1995) forståelse. Videre finner vi at Avinor bruker ulike styringsmekanismer innen samtlige av Simons’ (1995) kontrollspaker. Studien avdekker dynamiske spenninger mellom trossystemet og barrieresystemet, og mellom diagnostiske og interaktive styringssystem. Vi finner at top-down styringsmekanismer er dominerende som følge av et statlig eierskap, samt plikten til å opprettholde sikkerhet og stabilitet. Bruk av slike styringsmekanismer lar konsernledelsen overvåke måloppnåelse og bremse uønskede handlinger, uten at disse krever overdreven involvering eller ressurser. Overvekten av top-down styring medfører likevel utfordringer i form av suboptimale skyvekamper av kostnader, og et smalt gjenstående handlingsrom for ytterligere kostnadseffektivitet. Videre finner vi at Avinor har en divisjonalisert og sentralisert struktur som resulterer i trege endringsprosesser. Studien avdekker også andre utfordringer, herunder potensielt eksternt omdømmetap, prioritering av interessenter, intern motstand på lufthavnene og lokale tilpasningsproblemer. Vi finner at et legitimitetsbehov, usikkerhet i omgivelsene samt begrensede skaleringsmuligheter kan forklare disse utfordringene.

Avinor is a public actor that is self-financed through the Avinor model. This means that the profits from the four largest airports in Norway subsidize the remaining 39 airports. In 2018, The Office of the Auditor General of Norway presented an investigation into Avinor and the company's owner, the Ministry of Transport, which pointed out a cost increase in the organization (Riksrevisjonen, 2018). Despite attempts to reduce the cost base, Avinor is under constant pressure to make operations more efficient. The purpose of this study is to gain insight into Avinor's control mechanisms and management challenges in attempts of cost-efficiency, through the following problem statement: Which control mechanisms and challenges can arise when Avinor AS wants to carry out cost-efficiency?

The study is based on a qualitative, descriptive case study of Avinor, through in-depth interviews with nine informants from group management and managers from the operative level. This is supplemented by a document study. In order to get a holistic perspective on management control in Avinor, three different frameworks are utilized to answer the problem statement; Simons (1995) Levers of Control, Contingency Theory, and Institutional Theory. The former is supplemented with theory on trust management, as the empirical evidence shows that trust is an important control mechanism in Avinor, which is not explicitly mentioned in the framework. We thus find that trust can supplement Simons’ (1995) understanding. Furthermore, we find that Avinor uses different control mechanisms within all of Simons' (1995) levers of control. The study reveals dynamic tensions between the belief system and the boundary system, and between diagnostic and interactive management control systems. We identify a dominance of top-down control mechanisms due to state ownership, as well as the duty to maintain security and stability. Using such mechanisms allows group management to monitor performance and avoid unwanted actions, without excessive involvement or resources. The dominance nevertheless entails management challenges such as suboptimal pushing of costs, and a narrow remaining room for maneuver to be cost-efficient. Furthermore, we find that Avinor has a divisionalized and centralized structure which leads to inertia. The study also identifies other challenges, including potential loss of external reputation, prioritization of stakeholders, internal resistance at the airports, and local adaptation problems. We find that a need for legitimacy, uncertainty in the environment and limited scaling possibilities can explain these challenges.