Spenninger etter fusjon mellom liten og stor kommune

Abstract

Da regjeringen presenterte kommunereformen i 2014, var hensikten å danne større kommuner for å øke kvaliteten på velferdstjenester, styrke lokaldemokratiet og for å øke kommunenes selvstyre (Prop. 95 S (2013-2014)). Regjeringen presenterte flere økonomiske insentiver for å gjøre frivillig sammenslåing lønnsomt. Det avgjørende insentivet for Klæbu kommune var redusert basistilskudd som følge av nytt inntektssystem (Hotvedt, 2016). Dette resulterte i en frivillig sammenslåing mellom Klæbu og Trondheim kommuner; to kommuner med henholdsvis 6.000 og 196.000 innbyggere per 1. januar 2019 (Statistisk sentralbyrå, u.å.) og dermed betydelig størrelsesasymmetri. Med utgangspunkt i dette utarbeidet vi følgende problemstilling: Hvilke spenninger oppstår etter en fusjon mellom en liten og en stor kommune?

For å besvare problemstillingen har vi gjennom en kvalitativ enkeltcasestudie av Trondheim kommune samlet inn empirisk materiale fra ni dybdeintervju med syv ledere og to økonomer fra den nye kommunens administrasjon og helsesektoren i Klæbu. Dokumentstudier ble i tillegg brukt for å få et helhetlig bilde av kommunen og problemstillingen. Analysen av innsamlet data dannet grunnlag for en diskusjon knyttet til ulike teoretiske perspektiver, der Levers of Control, betingelsesteori, institusjonell teori, institusjonelle logikker og endringsteori står sentralt.

Studien har identifisert flere mulige spenninger som oppsto i fusjonen mellom Klæbu og Trondheim kommuner. Fusjonen er et resultat av en toppstyrt kommunereform, hvor Klæbu gjennom tvangsmessig isomorfisme ble slått sammen med Trondheim for å oppnå legitimitet. Størrelsesasymmetrien mellom kommunene skapte spenning i maktforholdet, hvor Trondheim opptrådte som en dominerende part i sammenslåingen. Den toppstyrte fusjonen resulterte i store endringer for Klæbu, gjennom tilpasning til Trondheims institusjonelle logikk med bruk av formell styring, diagnostiske system og grensesystem gjennom økt ansvarsfordeling og stram budsjettstyring. Med økt ansvar og diagnostisk styring ble avdelingslederne i Klæbu utsatt for institusjonell kompleksitet. Dette resulterte i en spenning mellom kommunens verdisystem gjennom helsepersonellets etablerte logikk, og diagnostiske system med produktivitet i fokus. I fusjonsprosessen har det vært spenninger knyttet til mangelfull involvering, informasjon og opplæring grunnet for lite bruk av interaktive systemer. Dette har medført en lang og utfordrende prosess, og spenninger i ulike opplevelser av fusjonen. Kommunenledelsens bruk av styringssystemer endret både sammensetning og balanse i styringssystemene for enheten i Klæbu.

In 2014, when the Norwegian government presented the municipal structural reform, the purpose was to build larger municipalities to enhance the quality of welfare services, strengthen local democracy and enhance their autonomy (Prop. 95 S (2013-2014)). Financial incentives were presented to make it profitable for municipalities to merge voluntarily. The new income system would result in a reduced basic subsidy for Klæbu municipality (Hotvedt, 2016). This resulted in a voluntary merger between Klæbu and Trondheim municipalities. With a population of respectively 6.000 and 196.000 per January 1, 2019 (Statistisk sentralbyrå, u.å.), the municipalities had a significant size asymmetry. Our research question is therefore: Which tensions occur after a merger between a small and a large municipality?

To answer the research question, a qualitative case study was conducted. We have collected empirical material from nine interviews with seven leaders and two economists from the administration in Trondheim and the health sector in Klæbu. To get a better understanding of the organization, we utilized documents as additional data. The analysis of the collected data formed the basis for a discussion related to different theoretical perspectives; Levers of Control, contingency theory, institutional theory, institutional logics and theory of change.

The study has identified several possible tensions that occurred in the merger between Klæbu and Trondheim municipalities. The merger is a result of a top-down municipal structural reform. Klæbu merged with Trondheim due to coercive isomorphism and to achieve legitimacy. The size asymmetry between the municipalities created tension in their power dynamics, with Trondheim as the dominant part. The top-down merger resulted in major changes for Klæbu. Klæbu adapted Trondheim's institutional logic, where formal control, diagnostic systems and boundary systems are central. Some examples are increased delegation of responsibility and tight budget control. With increased responsibility and diagnostic control, the divisional managers in Klæbu were exposed to institutional complexity. This resulted in tension between the belief system through established logics, and the diagnostic system with its focus on productivity. There has been tension related to deficient involvement, information and training due to underestimated use of interactive systems. This resulted in a long and challenging process, and tensions in various experiences of the merger. The management's use of management control systems changed both the composition and balance of the management control systems for the unit in Klæbu.