Landskapsdemokrati som metafor og materialitet: Eksempler på landskapspraksiser i møte med den europeiske landskapskonvensjonen
Doctoral thesis
View/ Open
Date
2015Metadata
Show full item recordCollections
- Institutt for geografi [1005]
Abstract
Sammendrag:
Denne avhandlingen undersøker hvordan landskapsdemokrati, slik det blir fremstilt i
litteratur og i den europeiske landskapskonvensjonen, eksisterer lokalt i hverdagslige
landskapspraksiser. Landskapskonvensjonen trådte i kraft i 2004 og har blitt
karakterisert som den viktigste internasjonale politikkavtalen om europeiske landskap.
Kombinasjonen av en bred forståelse av landskap og brede målsetninger for
institusjonell implementering medvirker til at konvensjonen har blitt fremhevet som en
potensiell brobygger både internt i forvaltning og studier av landskap og mellom disse. I
denne avhandlingen er landskapskonvensjonens krav til underskrivende parter om å
etablere prosedyrer for offentlig deltakelse og medvirkning og samhandling mellom
myndigheter på ulike forvaltningsnivåer av spesiell interesse, sammen med
målsetningen om å skape et «sant landskapsdemokrati» som fremheves i konvensjonens
forklarende rapport.
Studien undersøker hvordan konvensjonen møter praksis i en nordisk kontekst. Spesifikt
utforskes ulike former for og aspekter ved landskapsdemokrati og hvordan intensjonene
i landskapskonvensjonen materialiserer seg på lokalt nivå, både i formelle
arealplanprosesser og i uformelle initiativer forbundet med landskapsendringer gjennom
en diskusjon av følgende forskningsspørsmål: 1) Hva kjennetegner ulike fremstillinger
av landskapsdemokrati, og hvordan relaterer disse til materialiseringer av et
demokratisk landskap?, 2) Hvordan møtes landskapskonvensjonen og
planleggingspraksis, og hvilke implikasjoner har møtet for landskap og demokrati?, og
3) Hva er fellesskapsorienterte landskapspraksiser i dag, og hvilket demokratisk innhold
har ulike praksiser?
Teoretisk bygger prosjektet på nordisk og kritisk landskapsgeografi, samt inspirasjoner
fra politisk økologi og bidrag om deltakelse og medvirkning innen planleggingsfag og
utviklingslitteratur. Gjennom denne kombinasjonen drar avhandlingen koblinger tilbake
til geografifaget på 1960- og 1970-tallet med sterkt fokus på planlegging, og knytter
dette sammen med mer radikale og kritiske retninger som har utviklet seg de siste
tiårene. Videre argumenteres det for at utfordringer vi finner i nordiske land har
paralleller i det globale sør, og at den kritiske litteraturen om deltakelse i sør kan bidra
til å bedre nordisk praksis.
Prosjektet er basert på kvalitative metoder, intervjuer og dokumentstudier, supplert med
observasjoner. Det er utført intervjuer blant planleggere og myndighetsrepresentanter i
tillegg til et bredt utvalg av ulike deltakergrupper: grunneiere, velforeninger,
beboerforeninger, individuelle innbyggere, sommerhuseiere, lokalpolitikere og
næringsinteresser. En innledende studie bygger på sju intervjuer med planleggere og
prosjekteiere i planleggingsprosjekter med mål om å implementere
landskapskonvensjonen i norsk kommune- og fylkesplanlegging. Videre er det gjort
feltarbeid i to bygder i Sund kommune, Norge, og på Nyord, en liten øy øst for sør Sjælland, Danmark. Sund kommune deltok i det nasjonale pilotprosjektet for
implementering av landskapskonvensjonen, med en kommunedelplanprosess for
kommunesenteret Skogsskiftet. I tillegg til i og rundt planområdet i Skogsskiftet bygger
prosjektet også på feltdata fra en mer perifert beliggende bygd i samme kommune,
Glesnes. Både Glesnes og Nyord kjennetegnes av høy grad av lokalt engasjement
gjennom organisasjoner og foreninger, og de brukes som kontrasterende eksempel til de
offisielle prosessene som fant sted i Skogsskiftet.
Den første delen av avhandlingen fokuserer på hvordan landskapskonvensjonen
implementeres i norsk planlegging. Som del av denne implementeringen har norske
myndigheter vektlagt betydningen av landskapsanalyser i kommunale
arealplanprosesser. Disse analysene skal gi innspill til og styrke landskapshensyn i
planene. I studien av hvordan kommunale myndigheter iverksetter denne anbefalingen,
finner vi at mange kommuner ikke anser å ha nødvendig kompetanse for å utføre slike
analyser, og at de derfor ansetter eksterne konsulenter til dette. I denne studien har dette
to implikasjoner. For det første innebærer dette en ansvarsoverføring fra kommunale
myndigheter til konsulenter, uten tilsvarende overføring av ansvarliggjøring overfor
innbyggerne i kommunen. For det andre identifiseres et sprik mellom konsulenters og
lokale aktørers tilnærming til landskap. Konsulentenes bidrag til planen kjennetegnes av
å fokusere på landskapets visuelle elementer som solforhold, helling, utsikt og nærhet til
vann. Dette innebærer en vektlegging av landskapsform, med en målsetning om å skape
et ideelt landskap. Lokale aktører tar på den annen side utgangspunkt i det eksisterende
landskapet i deres forslag og innspill til planen, med sterkere fokus på funksjoner og
praksiser i landskapet. Samlet sett innebærer dette at landskapsfaglig kunnskap får
sterkere innflytelse, mens lokal kunnskap får svakere innflytelse i prosessene, noe som
igjen innebærer at landskapsdemokratiet svekkes heller enn styrkes.
I den andre delen av prosjektet, studeres lokalt engasjement i saker som er forbundet
med landskapsendringer, med særlig interesse for hvordan prosessene og utfallet av
dem forholder seg til spørsmål om landskapsdemokrati. Basert på teorier om
landskapspraksiser, drøftes utvidelsen av dette begrepet til å inkludere en større bredde
av praksiser. Avhandlingen identifiserer flere ulike landskapspraksiser, fra frivillig
dugnadsarbeid og lobbyvirksomhet til offisielle planleggingsoppgaver. Teorier om
landskap indikerer at på grunn av det gjensidige forholdet mellom mennesker og
landskap, bærer landskapet i seg særlige muligheter for demokrati. I kontrast til dette
viser denne avhandlingen at til tross for aktiv og bred involvering og deltakelse i disse
prosessene og sakene, finnes historier om makt, sosial urettferdighet, eksklusjon,
fremmedgjøring og avmakt. Dette er elementer som står i konflikt med vanlige
forestillinger om demokrati.
Avhandlingens konklusjon kan sammenfattes i følgende punkt. For det første, til tross
for antydninger i den europeiske landskapskonvensjonen om at landskap og demokrati er tett sammenvevd, behandles disse hensynene adskilt i norsk planlegging. For det
andre innebærer både formelle og uformelle deltakelsesprosesser problemstillinger
knyttet til representasjon, makt og eksklusjon. Dette indikerer at vektleggingen av
deltakelse som virkemiddel for å oppfylle den demokratiske lovnaden i
landskapskonvensjonen er forenklet, og at det kan være behov for justeringer. For det
tredje bekrefter studien at det er tette bånd mellom mennesker og landskap, og sterkt
engasjement i landskapsrelaterte saker. På tross av dette indikerer denne studien at det
kan være naivt å tro at samhandling mellom mennesker og landskap innebærer at
landskapet har iboende demokratiske egenskaper. English abstract:
This dissertation investigates how landscape democracy, as presented in literature and in
the European Landscape Convention (ELC), materialises on local level in everyday
landscape practices. The ELC came into force in 2004 and has been characterise as the
most influential international policy document on European landscapes. With a wide
conception of landscape as well as a broad aim in institutional implementation, the ELC
has been promoted as a potential bridging tool both within and between management
and studies of landscapes. Important for this thesis is how the ELC obliges signatory
parties to establish procedures for the participation of the general public as well as local
and regional authorities and other interested parties, and the objective stated in the
Explanatory Report to create a “true ‘landscape democracy’”.
The study investigates how the Convention meets practice in a Nordic context.
Specifically, different forms and aspects of landscape democracy and how the intentions
of the Convention materialise at local level are explored, both in formal processes of
spatial planning and informal initiatives of landscape change through a discussion of the
following research questions: 1) What characterises different presentations of landscape
democracy, and how do these relate to materialisations of a democratic landscape?, 2)
How does the ELC meet planning practice, and what are the implications for landscape
and democracy?, and 3) What are community oriented landscape practices today, and
what are the democratic contents of different practices?
Theoretically the project draws on Nordic and critical landscape geography as well as
inspirations from political ecology and contributions on public participation in planning
theory and development literature. In doing this, the dissertation draws connections
back to geography of the 1960s and 1970s with a strong focus on planning, and couple
this with the more radical and critical strands that have developed in the last decades.
Moreover, it is argued that there are parallel challenges in the Nordic countries and in
countries in the global South and thus that critical literature on participation in the
global South can contribute to strengthen the Nordic practices.The project is carried out using qualitative methods, with a combination of interviews
and document studies, supplemented with observations. Interviews are carried out
among planners and authority representatives as well as a broad range of different
participant groups; landowners, community and resident associations, individual
residents, summer-house owners, local politicians, and business interests. An
introductory study builds on seven interviews with planners and project owners of
projects aiming to implement the ELC in Norwegian local and regional planning.
Further field work has been carried out in two communities in Sund municipality,
western Norway, and on Nyord, a small island east of southern Sealand, Denmark. Sund
municipality was part of the national pilot project for implementation of the ELC,
focusing on a land-use and development plan for the municipal centre, Skogsskiftet. As well as in and around Skogsskiftet the project also builds on field work from a more
peripheral community in the same municipality, Glesnes. Both Glesnes and Nyord are
characterised by broad civic engagement through local organisations and associations,
and are used as contrasting cases to the official process which took place in
Skogsskiftet.
The first part of this project focuses on the implementation of the European Landscape
Convention in Norwegian planning practice. As part of this implementation, Norwegian
authorities have highlighted the importance of carrying out landscape assessments in
local land use planning processes. These assessments are meant to provide input to the
plans, and strengthen the consideration of landscape issues in the plan. In the study of
how local authorities have implemented this new policy, we found that most
municipalities do not consider themselves to have the necessary expertise to carry out
such assessments, and they therefore hire external consultants for the job. In my study
this has two implications. First, this is a transfer of responsibility from the municipal
authorities to the consultants, without the equivalent transfer of accountability before
the inhabitants of the municipality. Second, a gap is identified concerning how
landscape is approached by the consultants and by the local actors. The consultants’
contribution to the plan is characterised by a focus on landscape attributes, such as
sunlight conditions, slope, view and proximity to the waterfront. This implies a bias
towards landscape form, with the aim to create an ideal landscape. On the other hand,
the local actors tend to depart from the existing landscape in their inputs to the plan,
focussing primarily on landscape functions and practices. These implications contribute
to giving heavier influence of scholarly landscape knowledge and less influence of local
landscape knowledge in the processes, thus leading to a decreased rather than improved
landscape democracy.
In the second part of the project, people’s engagement in matters related to use and
change of landscape is studied, specifically focussing on how the processes and
outcome of their engagement relates to questions of landscape democracy. Based on
theories of landscape practices, it is discussed how this concept can be broadened to
include a wider range of practices. The dissertation identifies several kinds of landscape
practices ranging from practical voluntary work and lobbying to official planning tasks.
Theories indicate that due to the mutual relationship between people and landscape,
landscape carries inherent prospects of democracy. Contrary to this, the dissertation
shows that despite active and broad involvement and participation in these processes
and matters, there are stories of powers, social injustice, exclusion and alienation. These
are aspects that conflict with common conceptions of democracy.
The conclusion can be summarised in the following points. First, despite indications in
the European Landscape Convention that landscape and democracy are tightly
interlinked, these issues are treated separately in Norwegian planning. Second, both formal and informal processes of participation carry issues of representation, power and
exclusion. This indicates that the emphasis on public participation as the way to fulfil
the democratic promise in the ELC is simplistic, and may need reconsideration. Third,
the study affirms that there are close ties between people and landscape, and high level
of public engagement in landscape related matters. Despite this, there are indications
that it might be naïve to believe that the interaction between people and landscape imply
an immanent democratic aspect in landscape.