Loven som rettesnor: en garantist for nulltoleranse mot mobbing i skolen? En kvalitativ implementeringsstudie av hvordan struktur- og aktørfaktorer påvirker praksis i skolen etter revideringen av kapittel 9 A i opplæringsloven

Abstract

Denne masteroppgaven er en implementeringsstudie av revidert kapittel 9 A i opplæringsloven fra juni 2017. Formålet med oppgaven er å innhente erfaringer fra implementeringsaktørene, henholdsvis lærere, rektorer og skoleeiere, for å besvare følgende spørsmål: Hvordan virker endringene i opplæringslovens kapittel 9 A på praksis hos implementeringsaktørene i skolene? Oppfylles lovens intensjoner om nulltoleranse mot mobbing, eller viser implementeringen tegn på målkonflikter og policydrift? Herunder er tre forskningsspørsmål inkludert: Hvordan er de ansattes kompetansegrunnlag på mobbing og lovens plikter? Hvordan har nytt kapittel 9 A påvirket praksisen til aktørene? Har de holdninger, interesser eller mål som kolliderer med lovens intensjoner om praksis? Hvordan virker strukturer og ressurser knyttet til lovverket inn på praksis og måloppnåelse? For å belyse disse spørsmålene er det gjennomført dybdeintervju med åtte lærere, fem rektorer og fire kommunalsjefer i fire kommuner i Trøndelag, i tillegg til en representant fra Fylkesmannen i Trøndelag.

Tidligere forskning og teori benyttes for å forstå informantenes erfaringer og refleksjoner. Det teoretiske rammeverket er i hovedsak bakkebyråkratteori fra Lipsky (2010), implementeringsteori fra Winter og Nielsen (2008), teori om aktører og strukturer i policyimplementering fra Baklien (2000;2007) og prinsipal-agent-teori, beskrevet av flere bidrag. I tillegg benyttes supplerende litteratur om implementering, evaluering og tidligere forskning på kapittel 9 A og regelverkskompetanse- og etterlevelse i skolen som grunnlag for å diskutere oppgavens funn.

Oppgavens funn viser at det er ulik grad av kompetanse på lovens bestemmelser blant implementeringsaktørene, og at dette påvirker hvor sikre de er på sin handlingskompetanse i praksis. Fylkesmannens bemerkninger om brudd i 9 av 10 saker peker også i retning av at kompetansen ikke er god nok for å sikre at pliktene oppfylles. Funn viser også at samtidig som lærernes, rektorenes og kommunalsjefene opplever at kapittel 9 A styrker elevenes rettigheter og er en tydeligere ramme å arbeide ut ifra, oppleves aktivitetsplikten i § 9 A-4 som utfordrende for balansen mellom regelfølging og skjønn, og mellom elevenes rettigheter og skolenes holdninger og verdier.

Et annet sentralt funn er at arbeidsdelingen mellom skolene og fylkesmannen byr på samhandlings- og tillitsutfordringer, og at strukturene og ressursene som ligger rundt loven utfordrer målet om en implementering i tråd med lovens intensjoner, da skolene opplever å ha for få ressurser sett lys av arbeidsomfanget kapittel 9 A har skapt.

Både aktør- og strukturfaktorer er viktige for å forklare kompleksiteten av virkninger fra implementeringen av nytt kapittel 9 A. En optimalisering av implementeringen, hvor nulltoleranse mot mobbing sikres, vurderes til å kreve at loven følges etter intensjon, slik at brudd på pliktene unngås. Ved at håndhevingsmyndigheten er lagt til fylkesmannen vurderes det å ligge begrensninger på hvor langt utenfor lovens plikter praksisen til aktørene kan gå uten at det oppnås brudd, og eventuelle brudd vil heller bidra til en læringsprosess. Loven i seg selv vil likevel ikke garantere nulltoleranse i aktørenes praksis så lenge de selv ikke forholder seg til pliktene etter lovens intensjoner eller så lenge strukturene rundt loven ikke legger til rette for at aktørene kan handle i lovens hensikt. Det konkluderes derfor med at det kan oppstå en policydrift på sikt.

This master’s thesis is an implementation study of the revised chapter 9 A in The Education Act from June 2017. The purpose of this thesis is to present the implementation actors (teachers, principals, heads of municipal affairs) experiences, in order to answer the following main research question: How does the amendments in The Education Act, chapter 9 A, affect guidelines practice among the implementation actors in the schools? Is the laws indentions fulfilled in regard to securing a zero tolerance for bullying, or does the implementation show signs of conflict of objectives and policy drift? In regard to this, the following questions are of relevance: What is the actor’s competence on bullying and the duties of the law? Do they express attitudes, interests or objectives that collide with the intentions of the law? How does the structures around the law and the resources provided by the government impact the success of the objectives? To answer these questions empirical data is collected through qualitative in-depth interviews with eight teachers, five principals and four Head of Municipal Affairs in four municipalities in Trøndelag County, in addition to a representative from the Trøndelag County Governor. Previous research and theory is used to understand the informant’s experiences and reflections. The thesis includes theory on street level bureaucrats from Lipsky (2010), theory of implementation from Winter and Nielsen (2008), theory of actors and structures impact on policy implementation from Baklien (2000;2007) and Principal-Agent-Theory describes by several contributions. In addition, literature on implementation, evaluation and earlier research on chapter 9 A and legislative competence and compliance is presented as a framework for the discussion of the findings.

The findings in this study shows that the school workers contains different levels of competence and different practices in regard to their duties as presented in the law. The County Governor states that they find violations of the activity duties in 9 out of 10 cases, which points to the fact that the actor’s competence is not yet at a sufficient level in regard to securing compliance with the law. Other findings show that meanwhile the actors feel chapter 9 A is beneficial in securing the pupils rights, and is clearer on how to approach this work, they experience the activity duty as a challenge in regard to secure balance between rule compliance and discretion, and to secure balance between the pupils rights and the schools attitudes and values. Another important finding is that the division of labor and responsibility between the schools and the County Governor offers challenges in regard to collaboration and thrust, and that the structures and resources the law dictates and supplies challenges the objective of an implementation in compliance with the law. This is because the schools experience a lacking in resources in light of the workload chapter 9 A has created.

Factors regarding both the actors and structures are meaningful when explaining the complex output from the implementation of the new chapter 9 A. An optimization of the implementation, where the zero tolerance for bullying is secured, is assessed to be in place when the actors comply with the law and avoid violations. By giving the authority of enforcement to the County Governor, the law might prevent a practice where the actors actions end in violations and rather contribute to a learning process. The law itself will nevertheless not guarantee a zero tolerance for bullying, as long as the actor’s practice is in violation with the law’s intentions or as long as the structures surrounding the law does not create a way for the actors to practice in compliance with it. The conclusion is therefor that there might be a policy drift ahead.