Bureaucracy overload calling for audit implosion: A sociological study of how the International Safety Management Code affects Norwegian coastal transport

Abstract

Sammendrag:

Byråkrati-overdose gir grunn til revisjon-implosjon. En sosiologisk studie av hvordan den internasjonale sikkerhetsstyringskodeksen påvirker norsk kysttransport

Dagens regelverk for sikkerhetsstyring skal legge til rette for sikre arbeidsrutiner i bedriftene. •Bedrifter skal beskrive alle arbeidsrutinene sine i et system. •Dette sikkerhetsstyringssystemet skal kontrolleres av bedriften, og i tillegg revideres av eksterne kontrollører. •Forskning har beskrevet en revisjonseksplosjon og at sikkerhetsstyringssystemer oppfattes som kompliserte å innføre, bruke og revidere. •Den internasjonale sikkerhetsstyringskodeksen (ISM-koden) er sjøfartens sikkerhetsstyringsregelverk. Siden den ble påbudt i Norge i 1998 har man sett en nedgang i personulykker på båtene langs norskekysten, men en oppgang i skipsulykker, som grunnstøtinger.

Denne studien undersøker hvordan ISM-koden påvirker beslutningene i norsk kysttransport. •Data: Observasjon og intervjuer av 83 personer fra myndigheter, interesseorganisasjoner, rederi, fraktebåter og hurtigbåter i norsk kystfart. •Tre forskningsspørsmål om direktorat, rederi og sjøfolk er drøftet i fire publiserte forskningsartikler med litteratur om sikkerhet, beslutningstaking, organisasjoner, regulering og revisjon. •Funn: ISM-koden gjør at man prioriterer sikkerhet, men den har også noen uplanlagte ulemper. •Formålet med ISM-koden – sjøsikkerhet – slås i hjel av dens krav om internkontroll: Bedriftene blir så opptatt av at systemene deres ikke skal få anmerkninger i revisjonene, at de innfører rutiner som ser bra ut på papiret, men ikke passer i arbeidssituasjonen. •To grupper sjøfolk blir påvirket forskjellig av sikkerhetsstyringssystemene. Mange dekksarbeidere nyter godt av praktiske rutiner som kan hindre personskader. Deres ledere, navigatørene, tar seg av systemenes dokumentasjonskrav og de oversetter rutiner som ikke passer. Navigatøren må gjøre dette ekstraarbeidet i hviletiden eller under seiling, noe som kan gå ut over konsentrasjon under navigering, og dermed bidra til skipsulykker. •Generelt kan studien illustrere: •Hvorfor det er vanskelig å lage praktiske sikkerhetsstyringssystem i bedriftene når de også skal revideres. Istedenfor praktiske rutiner (som alle ønsker) får vi byråkrati (som ingen ønsker). •At det er behov for rutiner som legger vekt på praksis istedenfor revisjon. •Og dermed, at vi kan ha nytte av en revisjonsimplosjon, med mindre fokus på reviderbarhet og mer på ikke-reviderbare og umålbare aktiviteter.

English summary:

Bureaucracy overload calling for audit implosion. A sociological study of how the International Safety Management Code affects Norwegian coastal transport

Safety management regulation with functional rules offer potential for practical procedures. •Companies are responsible to implement safety management systems, that are audited by the companies, as well as external auditors. •Researchers describe an audit explosion, and that safety management systems are experienced as complicated to implement, use, and audit. •The International Safety Management (ISM) Code is the maritime industry’s safety management regulation. Since it became mandatory in Norway (1998), personal injuries have decreased along the Norwegian coast, while ship accidents have increased.

This study examines the ISM Code’s influence on decisions in Norwegian coastal transport. •Data: Observations and interviews of 83 regulators, interest organization consultants, company management, and operational personnel in the Norwegian maritime industry. •Three research questions about regulators, management, and seafarers are explored in four published research articles through theories about safety, decision making, organizations, regulation, and accountability. •Findings: The ISM Code makes the actors prioritize safety, but it also has unintended consequences. •The objective of the ISM Code – to ensure maritime safety – is beaten by its documentation and verification demands: Companies focus on making auditable systems rather than practical. •Seafarers include two groups that are affected differently by the ISM Code. Many operational seafarers are provided with systematic safety awareness and routines that may well decrease personal injuries. This is facilitated by their navigators, that often handle documentation and translate complicated procedures for their personnel, leading to limited situational awareness and concentration in navigation, potentially contributing to ship accidents. •In general, my study illustrates: •Why simple function-based rules seldom are transformed into simple safety management in companies. How there is a need for safety measures less concerned with auditability and more focused on safety itself •Why bureaucracy escalates even though so many talk about the necessity to avoid it. •And thus, why many actors can benefit by an audit implosion – decreased auditability and increased value of un-auditable and un-measurable activities.