The doing of Norwegian local governments digitalization: exploring ICT-mediated adventures

Abstract

This thesis deals with the implementation of e-government programs in the Norwegian local sector. The investigation has a twofold aim: my ambition is to contribute to strengthen the vague e-government theoretical foundations, while gaining a better understanding of the emergent and evolving digitalization of Norwegian local governments. I have paid special attention to governmental efforts towards the implementation of advanced ICT-based communications. In this sense, visions, aims, and strategies are central elements in this study. In particular, I examine how digitalization is being shaped and performed in terms of negotiations of multiple visions at play; and an aspect that has been unexplored in the previous literature, namely, the resulting and evolving configurations of interested parties.

In order to examine the ‘doing’ of such a socio-material process, I engage with concepts from Science and Technology Studies (STS) and Organization Studies (OS). The three different theoretical stances I make use of – The Actor Network Theory (ANT), Sociomateriality and Social Learning – draw on three shared ontological commitments: symmetry, semiotic relationality, and situatedness.

The three papers forming the core of this thesis share a common interest in unraveling how ICT is being implemented by local governments in Norway; yet each paper addresses different angles of and/or technologies involved in the phenomenon. The first paper examines efforts with respect to the domestication of local governments’ websites. The second paper explores visions and strategies informing the digitalization process in the local sector. I identify authorities’ initial visions for the ICT-driven transformation of local sector, and examine how those in charge of implementing ICT in local governments get visions situated and enacted in practice. The last paper departs from the previous insights in regard to the excessive concern about the managerial dimension depicting the implementation of ICT in the Norwegian local sector. I critically examine how encounters between local governments and interested parties are performed by means of Facebook, and aim to elucidate whether social media represents a realistic opportunity to eventually realize democratic aims for and engage residents in the digitalization process.

Putting the findings from the three papers together, what become clear is that (1) local governments are implementing ICT in different ways. Each authority needs to decide what to put together in their sociomateriality of ICT elements. As the result certain visions become prioritized, and others become ignored, according to local conditions. (2) In turn, this leads to a situation where the democratic dimension of e-government is not realized in any substantial way through the implementation of ICT innovations. Thus, digitalization in practice is not the all-embracing process of change anticipated. (3) Furthermore, the assemblage of heterogeneous components into sociomaterialities according to local needs and constraints has configuring effects on stakeholders. (4) Local autonomy in the ICT realm is rendering municipalities as local information societies with a great disparity in terms of offerings, which is leading to the emergence of a geographical digital divide.

Målet med denne avhandlingen er å undersøke hvordan norske kommuner har tatt i bruk og tilpasset nye informasjons- og kommunikasjonsteknologier, herunder utvikling av nye digitale tjenester. Avhandlingen har hatt spesiell fokus på kommunale strategier for implementering av IKT. Datainnsamlingen har bestått av tre hoveddeler: (1) Analyse av kommunale hjemmesider, (2) Nettsurvey til IT-ansvarlige i samtlige norske kommuner, og (3) Innsamling av informasjon om norske kommuners bruk av Facebook.

Studien av norske kommuners hjemmesider begynte med en kvantitativ innholdsanalyse der jeg registrerte sentrale sider ved innholdet. Dette ble fulgt opp av en kvalitativ innholdsanalyse av hjemmesidene i 10 kommuner for å undersøke mer detaljert hva slags innhold som ble prioritert, og hvilke forestillinger om brukerne av hjemmesidene som så ut til å forme disse sidene. Hovedfunnet er at norske kommuner utnytter mulighetene i web-teknologi svært forskjellig. Alle kommunale hjemmesider retter seg mot den informasjonssøkende brukeren, selv om det er store variasjoner i hva slags informasjon som er digitalt tilgjengelig.

Surveyundersøkelsen bekreftet på mange måter det bildet som analysen av de kommunale hjemmesidene ga, men med noen viktige tillegg. For det første spurte jeg de IT-ansvarlige i kommunen om hvilken vekt de la på de forskjellige visjonene som kommer til uttrykk i e-Kommune 2012. Når det gjaldt hjemmesidene, viste svarene bred enighet om at effektivitetsvisjonen, servicevisjonen og informasjonsvisjonen var meget viktige som utgangspunkt for utforming av hjemmesiden. For det andre ba jeg om en vurdering av viktigheten av de visjonene for innføring og bruk av IKT i kommunene mer generelt. Det ga et litt annet bilde. I denne sammenhengen var det bred enighet om at effektivitets- og tjenestevisjonene var viktige. Det store flertallet av de IT-ansvarlige mener at mye gjenstår, og følgelig at kommunene står overfor store oppgaver når det gjelder utvikling på IKT-området. Servicevisjonen framstår som den kommunene relativt sett har kommet lengst i å realisere.

Hvordan kommunene anvendte sine Facebook-sider? Jeg fant at en del kommuner brukte Facebook-siden på en måte som vi har kalt vennlig styring. Det innebar at innholdet på siden ble presentert i en form som var vennepreget og uformell. Den andre hovedmåten å bruke Facebook på har vi kalt tradisjonell styring. Den medførte at innholdet ble presentert mer formelt og gjerne som en resirkulering av informasjon som også presenteres gjennom andre kanaler som den kommunale hjemmesiden. Mens den vennlige styringsformen representerer et forsøk på å skape mer vennskapelige relasjoner til innbyggerne i kommunen, er tradisjonell styring mer preget av den etablerte formen for sosial kontrakt. I praksis var det vanlig at kommunene anvendte en blanding av de to strategiene – vennlig og tradisjonell styring.

For å oppsummere, norske kommuner har store ambisjoner når det gjelder bruk av IKT. Disse ambisjonene er særlig knyttet til effektivisering, bedre tjenestetilbud og informasjon. Det som har hatt størst oppmerksomhet i internasjonal forskning om såkalte etat-aktiviteter – demokratiseringseffekter – har klart lavere prioritet. Så langt kan vi i liten grad si at IKT har hatt merkbar effekt på lokaldemokratiet i norske kommuner. Mens ambisjonene er store, er graden av realisering langt mer beskjeden. Kommunene er kommet lengst når det gjelder intern kommunikasjon og eksterne informasjonsaktiviteter. Et slående funn er den store forskjellen mellom kommunene. Det bidrar til å skape en ny form for digital ulikhet – geografisk digital ulikhet i tilgangen på kommunale digitale tilbud – som er særegen for kommunal virksomhet.