Organisering og samarbeid i norsk elforsyning, ca. 1900-1985

Abstract

Sammendrag av avhandlingen Norsk elforsyning har gjennom det meste av 1900-tallet utmerket seg med en særegen organisasjonsstruktur, kjennetegnet ved desentralisert eierskap, små enheter og nettverkssamarbeid. I de fleste andre europeiske land ble sektoren etter hvert, i mellomkrigsårene, men særlig etter andre verdenskrig, organisert i store regionale eller nasjonale monopoler. Sistnevnte tendens er i hovedsak blitt forklart som et svar på teknisk-økonomiske krav: Store enheter gir lavere enhetskostnader i produksjon og distribusjon av elektrisitet, men en rasjonell utbygging og drift av store enheter krever sentralisert organisering. I et slikt perspektiv fremstår den norske organisasjonsmodellen, som i denne avhandlingen kalles en «kommunalistisk» modell, som en anomali. Den har da også vært under betydelig press, særlig fra statlige forvaltningsorganer, som helt siden før 1920 begynte å arbeide for en sentralisering etter utenlandske forbilder. Men ulikt de fleste andre land besto i Norge altså den opphavelige eier- og organisasjonsstrukturen, som i stor grad har fulgt kommunegrensene, gjennom hele hundreåret. Denne avhandlingen søker å forklare hvorfor norsk elforsyning ikke utviklet seg i tråd med den internasjonale hovedtendensen, og videre hvilke konsekvenser dette fikk for sektorens evne til å løse hovedoppgaven – å produsere og distribuere elektrisitet på en effektiv måte. Et sentralt argument i avhandlingen er at økonomisk virksomhet, også kompleks infrastruktur som elforsyning, kan organiseres rimelig effektivt på ulike måter. Med andre ord avvises forestillinger om at det finnes universelle «best practice»-modeller for økonomisk organisering, slik ikke minst økonomifaget ofte bygger på. I norsk elforsyning ble nettverkssamarbeid om produksjon og kraftutveksling et alternativ til organisatorisk sentralisering etter hvert som lokale og regionale strømnett vokste sammen. Dette samarbeidet, som i hovedsak ble organisert i frivillige såkalte samkjøringsorganisasjoner, var unikt i verdenssammenheng, og bidro etter hvert til å knytte lokale og regionale kraftprodusenter over hele landet sammen i et nasjonalt samarbeid om produksjon og kraftutveksling. Avhandlingen argumenterer for at denne modellen hadde noen ulemper i forhold til mer sentraliserte løsninger, men også noen åpenbare fordeler. Avhandlingen søker imidlertid også å forklare hvorfor sektoren ikke fulgte den internasjonale trenden mot økt sentralisering. Et sentralt argument er at økonomisk organisering ikke alene er et resultat av tekniske og økonomiske faktorer, men også av mer allmenne politisk-institusjonelle særtrekk. Norge har tradisjonelt hatt en utpreget desentralisert politisk-institusjonell struktur, kjennetegnet ikke minst ved et utstrakt lokalt selvstyre. Og avhandlingen argumenterer at det er i et slikt perspektiv også elforsyningens organisering i alle fall et stykke på vei må forstås. Kommunene har vært de dominerende eieren i sektoren, og ettersom disse gjennomgående har vært motstandere av sentralisering, har statlig initierte strukturreformer sjelden brakt særlige resultater. Selv om avhandlingen rundes av før innføringen av den markedsbaserte reformen i sektoren ved inngangen til 1990-årene, kan det for øvrig være grunn til å hevde at heller ikke markedets dynamikk så langt synes å rokket nevneverdig ved de gamle eierstrukturene i sektoren. Selv om en del kraftselskaper og elverk er blitt solgt eller fusjonert siden 1990, er det i 2015 fremdeles kommunene som dominerer på eiersiden. Og fremdeles er sektoren dominert av små og mellomstore lokalt forankrede enheter. Slik sett kan det litt spissformulert sies at den kommunalistiske modellen har trumfet både staten og markedet.

Summary of the thesis: Norwegian electricity supply has through most of the 1900s excelled with a distinctive organizational structure, characterized by decentralized ownership, small units and network cooperation. In most other European countries, the sector gradually, during the interwar years, but particularly after World War II, became concentrated in large regional or national monopolies. The latter tendency is mainly been explained as a response to technical and economic requirements: Largescale production and distribution provide lower unit costs, but a rational construction and operation of large systems requires centralized organization. In such a perspective, the Norwegian organization model, which in this thesis is called a "communalist” model, seems like an anomaly. It has also been under considerable pressure, especially from government agencies, which already before 1920 began working for centralization. However, unlike in most other countries, the communalist model largely survived. This thesis seeks to explain why the Norwegian electricity supply did not evolved in line with the international main trend. It also seeks to analyze the consequences this had for the sector's ability to solve the main task - to produce and distribute electricity on an effective way. A central argument of the thesis is that economic activity, complex infrastructure as electricity supply included, can be organized reasonably effective in different ways. In other words, the thesis dismiss notions that there are universal "best practice" models of economic organizing. In Norwegian electricity supply, network cooperation in production and exchange of power became an alternative to organizational centralization as local and regional power grids grew together. The scale of this cooperation, which was performed through voluntary organizations, led to associate local and regional energy producers across the country in an all-increasing national cooperation on production and power exchange – a system that became unique in a world context. The thesis shows that this model had some disadvantages compared to more centralized solutions, but also some obvious advantages. The thesis seeks however also explain why the sector did not follow the international trend towards greater centralization. A central argument is that economic organization is not solely a result of technical and economic factors but also by general political-institutional characteristics. Norway has traditionally had a decentralized political-institutional structure, characterized not least by extensive local autonomy, and the thesis argues that the organization of the electricity sector need to be understood in such perspective. The municipalities have been the dominant owner in the sector, and as these have generally opposed centralization, the government-initiated structural reforms rarely brought large results. Although the thesis is rounded off before the introduction of the market-based reform in the sector at the beginning of the 1990s, it may otherwise be reason to argue that nor does market dynamics so far seem to foster substantial change in the established ownership and organization structures. Although some power companies have been sold or merged since 1990, the sector is still mainly dominated by small and medium sized locally based and municipally owned companies. In other words, there are reason to say that the communalist model has triumphed both the state and the market.