Samhandling på tvers av organisasjoner i offentlig sektor i møte med usikkerhet og endringer - Erfaringer fra pilotering av veikart som strategisk verktøy og metode i Statens vegvesen

Abstract

Denne oppgaven handler om hvordan veikart som strategisk verktøy og metode kan tas i bruk i en organisasjon og på tvers av organisasjoner. Veikart er svært anvendelig og kan benyttes i mange sammenhenger og for mange formål, og populariteten til veikart begrunnes gjerne med hvordan det visuelle formatet evner å illustrere komplekse og usikre problemstillinger på en sammenhengende måte som bidrar til kommunikasjon, konsensus, beslutningstaking og aksjon.

Anvendeligheten til metoden krever imidlertid samtidig at den må tilpasses til den aktuelle situasjonen og organisatoriske konteksten. Hvordan man bør tilpasse veikart som metode har vært undersøkt gjennom følgende tre forskningsspørsmål:

- Hvordan kan man utarbeide og tilpasse bruken av veikart til en organisasjon? Erfaringer fra Statens vegvesen innenfor trafikkstyringsområdet i tilknytning til Vegtrafikksentralene - I hvilken grad kan veikart og veikartprosesser være egnet metodikk i samhandlingsarenaer blant offentlige organisasjoner i Norge for å strukturere en strategisk samtale? - I hvilken grad påvirker digitale metoder prosessen med å jobbe med veikart, og hva er en hensiktsmessig balanse mellom digitale og fysiske workshops?

Tilnærmingen til undersøkelsen av dette, har vært gjennom praktisk anvendelse og pilotering av metoden i egen organisasjon, Statens vegvesen, i tillegg til fylkeskommuner og Nye Veier. Det er benyttet en kvalitativ forskningsmetode som har tatt utgangspunkt i en bestemt organisatorisk kontekst for å søke dybdeinnsikt med elementer av deltagende observasjon og aksjonsforskningsmetodikk.

Veikart som metode har vært anvendt på fagområdet trafikkstyring i tilknytning til Norges Vegtrafikksentraler. Dette fagområdet bærer preg av en kompleks organisering som krever nær samhandling mellom de offentlige aktørene Statens vegvesen, fylkeskommunene og Nye Veier. I tillegg karakteriseres dette fagområdet av teknologisk kompleksitet og store investeringer, som gjør at det blir sentralt å ta gode beslutninger som står seg over tid. Det er også en rivende teknologisk utvikling innen området, og mulighetene som kan anes i fremtidig kommunikasjon med oppkoblede kjøretøy og automatisert transport. Det er innenfor dette fagområdet behov for å balansere smidig arbeidsmetodikk med planmessig tankesett, tydeliggjøre sammenheng mellom strategi og implementasjon samt styrke samarbeidet i vegsektoren innenfor området og skape felles horisont på tvers av organisatoriske skillelinjer og fagområder. Motivasjonen bak å teste ut veikart som metode, har altså med at problemstillingene og behovene innenfor dette fagområdet er sammenfallende med det veikartet som metode søker å løse.

Koordinert samhandling mellom offentlige organisasjoner er krevende. Man skal legge til rette for effektive og målrettede prosesser, samtidig som åpenhet og medvirkning skal ivaretas. Det å balansere dette er derfor fellesnevneren for mange av de ulike tilpasningsperspektivene. Veikartets enkle format inviterer grunnleggende sett til en åpen og transparent diskusjon. Men eierskap og medvirkning til prosessen sikres først og fremst gjennom hvordan veikartprosessen legges opp og tilpasses.

Tradisjonelt har ofte organisasjoner utarbeidet veikart ved bruk av fysiske workshops av lengre varighet, gjerne med ekstern fasilitering. Arbeidet som har vært gjort i tilknytning til denne oppgaven, viser imidlertid til gode erfaringer med en sterkere styrt og iterativ prosess enn det mange tradisjonelt har lagt opp til og som litteraturen gjerne anbefaler. En slik tilnærming muliggjøres og understøttes av den seneste utviklingen innen digitale samhandlings- og kommunikasjonsverktøy. Det som i tillegg er sentralt i denne konteksten, der et veikartarbeid spenner over flere organisasjoner, er at den ene aktøren, Statens vegvesen, har et ansvar for helheten i henhold til lover og forskrifter. Det innebærer altså at det både er en forventning til og naturlig at Statens vegvesen tar en ledende rolle for slike prosesser, og det er generelt en positiv innstilling til at en metode som veikart kan anvendes i tilknytning til samhandlingsarenaer blant aktørene så lenge reell medvirkning ivaretas.

Veikart som metode har blitt benyttet for innsikt og kartlegging av et fagområde som har vært mye diskutert og hvor mange har gjort seg refleksjoner gjennom de seneste årene i kjølvannet av en rekke organisatoriske endringer i vegsektoren. Viktige organisatoriske endringer som har påvirket dette fagområdet er etableringen av Nye Veier, avviklingen av felles vegadministrasjon mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene og omorganiseringen til en divisjonsmodell i Statens vegvesen. I en slik kontekst som initielt har handlet om innsikt og kartlegging, har det vist seg hensiktsmessig med en styrt prosess. Viktige grep i den sammenheng har vært å gjøre bruk av intervjuer, gjennomføre workshops av kortere varighet, bruk av digitale metoder, benytte det samme veikartformatet gjennom hele prosessen og forhåndsutfylle veikartet med innhentet informasjon før workshops. Dette understøttes og muliggjøres av å ha en fasilitator med domenekompetanse og eierskap til prosessen. Ved behov for mer radikal nytenkning, er det grunn til å tro at fysiske workshops, bistand fra ekstern fasilitering og mindre grad av forhåndsutfylling kan være hensiktsmessig. Dette er et punkt som anbefales for videre arbeid og forskning.

Digitale metoder gjør ikke bare logistikken enklere med tanke på reising, tilgjengelighet og kostnader. Dagens digitale samhandlings- og kommunikasjonsverktøy kan være fordelaktig på den måten at disse verktøyene tilrettelegger for å kunne kanalisere deltagernes fokus. Dette bistår med å kunne gjennomføre effektive og styrte prosesser.

Dette arbeidet har vist at det å starte et slikt arbeid i det små (‘bottom-up’), med begrenset ressursinnsats og ved bruk av digitale verktøy, har vært gunstig i en innsikts- og kartleggingsfase. Ved bruk av en slik tilnærming, blir deltagere kjent med metoden og det blir lettere å styre forventningene for arbeidet. Gevinstene ved å starte en prosess i det små, er at man får kartlagt og bekreftet behov og smertepunkter for alle aktørene. Det er også med på å bygge nettverk, bli kjent og skape grunnlag for et godt samarbeid gjennom en åpen og transparent prosess. En prosess som starter i det små, vil imidlertid støte på et behov for å få realisert beslutninger på et tidspunkt. Hvordan man kan krysse kløften fra et innledende innsikts- og veikartarbeid startet i det små, til beslutninger tatt på bakgrunn av veikartet, er et punkt for videre arbeid og forskning.

This master's thesis investigates how roadmapping as a strategic management tool and method can be introduced into an organization and across organizations. Roadmapping is an adaptable tool and method which can be used for many purposes. The popularity of roadmapping is typically explained by its visual format conducive to illustrating complex and uncertain issues in a way that contributes to communication, building consensus, decisions and actions.

The fact that roadmapping can be adapted to many situations, also imposes that the method must be customized in order to be fit for purpose to a particular organizational context. How organizations should approach the customization of roadmapping has been investigated through the following three research questions:

- How can organizations develop and customize roadmapping? Experiences from the Norwegian Public Roads Administration within the area of traffic control in relation to the Traffic Control Centers - To what degree can roadmapping be suitable as a method for cooperation between public sector organizations in Norway to structure a strategic dialogue? - To what degree will digital methods affect the process of developing a roadmap, and what is an appropriate balance between digital and physical workshops?

These research questions have been approached through piloting the method in my own organization, the Norwegian Public Roads Administration, as well as in cooperation with counties and Nye Veier. A qualitative research approach has been applied, in order to seek in-depth insights into a particular organizational context. The research approach contains elements of participant observation as well as action research.

The scope of the roadmapping pilot has been road traffic control, in relation to the Traffic Control Centers in Norway. This context is characterized by complex organizing which requires close cooperation between the public sector actors Norwegian Public Roads Administration, counties and Nye Veier. In addition, it is characterized by technological complexity and large investments, making it paramount to make decisions that are robust for an unknown future. There are rapid technological advancements within this area, and the future points to the possibilities of connected and automated transport. Within this area, there is a need to balance agile ways of working with well-founded long-term planning, clearly defining the connection between strategy and implementation, while simultaneously strengthening cooperation within the sector, as well as creating a common horizon across organizational boundaries and different disciplines. The motivation behind piloting roadmapping, is related to the fact that the challenges within this context coincides with what roadmapping as a method seeks to address.

Coordination between public sector organizations is demanding. It is important to ensure effective and goal-oriented processes, as well as ensuring transparency and that all actors have equal oppourtunity to participate and influence. Balancing this, is the common denominator for many of the customization perspectives discussed in this thesis. The simple roadmap format is conducive to an open and transparent discussion, however, ownership and equal opportunity for participation and influence are mainly ensured through the customization of the roadmapping process.

Traditionally, organizations have developed roadmaps through physical workshops of longer duration, often using external facilitators. This work, however, points to positive experiences from applying a more tightly controlled and iterative approach than what many organizations typically seem to do, and which the roadmap literature often recommends. This approach has been made possible by the latest development within digital tools for cooperation and communication. A characteristic of this context is that one of the actors, the Norwegian Public Roads Administration, has a general responsibility for the sector overall according to laws and regulations. This means that it is natural, as well as an expectation, that the Norwegian Public Roads Administration takes a leading role for such processes, and there is generally a positive attitude towards the fact that a method such as roadmapping can be used within arenas for cooperation between the public actors, provided that equal opportunity for participation and influence is ensured.

Roadmapping has in this context been used for gaining insights and mapping an area of interest, which has been frequently discussed over the past few years following reorganization of the road sector in Norway. These include the establishment of Nye Veier, the dismantling of a common road administration between the Norwegian Public Roads Administration and the counties, and an internal reorganization of the Norwegian Public Roads Administration to a division based organizational model. In such a context, the roadmapping process has initially been focused on gaining insights and mapping current thinking in the sector, whereby it has been useful to apply a more tightly controlled process. Important activities to support this have been through the use of interviews, conducting workshops of shorter duration, applying digital tools and methods, using the same roadmapping format throughout the process and prefilling the roadmap with information gathered before workshops. This approach is supported by having a facilitator with domain knowledge and ownership to the process. In the event of more radical thinking, physical workshops, external facilitation and less usage of prefilling of the roadmap may be appropriate. This is a point for further work and research.

Digital methods do not just simplify logistics in terms of traveling, availability as well as costs. Today’s digital tools for cooperation and communication assist in channeling the participants focus, which supports more tightly controlled processes and efficiency.

This work has shown that a small-scale pilot, with limited resources and applying digital tools, has been beneficial in an initial stage for gaining insights. With such an approach, the participants can familiarize themselves with the method, and it makes it easier to maintain expectations throughout the process. By starting small, needs and pain-points are identified for all actors, and it creates a foundation and network for further cooperation through an open and transparent process. A small-scale bottom-up approach will, however, get to a point where there is a need for making decisions. How an initial small-scale roadmapping approach used for gaining insights can cross the chasm to making decisions, is a point for further work and research.