En opplæringslov med utvidete rettigheter – for alle elever? En kritisk diskursanalyse av nyankomne elevers rettigheter i opplæringsloven

Abstract

I denne studien har jeg undersøkt prosessen fram mot ny opplæringslov med fokus på retten til særskilt språkopplæring og innføringstilbud. Lovparagrafen som beskriver denne retten i nåværende opplæringslov, har av flere blitt kritisert for å være vag og lite forpliktende. Kritikken har handlet om at det vage lovverket kan være en årsak til varierende opplæringstilbud for nyankomne elever i ulike kommuner. Med tanke på at nasjonale myndigheter nå har utarbeidet en ny opplæringslov, ønsket jeg å undersøke om retten ble mindre vag og mer forpliktende i den nye loven. Problemstillingen som har vært grunnlaget for studien lyder slik: «I hvilken grad blir nyankomne elevers rettigheter vurdert i prosessen fram mot ny opplæringslov?»

For å undersøke denne problemstillingen har jeg tatt for meg kapitlene om språkopplæring for elever som har et annet morsmål enn norsk og samisk i sentrale dokumenter fra arbeidet med loven. Sentrale dokumenter fra denne prosessen har vært NOU 2019:23 Ny opplæringslov, der opplæringslovsutvalget kom med sitt forslag til ny opplæringslov, Kunnskapsdepartementets høringsnotat: Forslag til ny opplæringslov (2021), og lovproposisjonen Prop. 57L (2022/2023), som inneholdt Kunnskapsdepartementets endelige lovforslag.

Både NOU 2019:23 og høringsnotatet ble sendt på høring der mange instanser kom med innspill til forslagene. I oppgaven ønsket jeg å undersøke hva noen av ekspertene på feltet mente var viktig å presisere i paragrafene for å tydeliggjøre de nyankomne elevene rettigheter i loven. Jeg anså derfor høringsuttalelsene til Barneombudet, NAFO, Nasjonalt fagorgan for norsk som andrespråk og Utdanningsforbundet som relevant empiri. Disse instansene taler barnets, de nyankomne elevenes og lærernes sak, og begrunner sine argumenter i forskning på feltet. På grunn av dette har jeg ansett dem som eksperter.

Som metodisk rammeverk har jeg benyttet meg av Norman Faircloughs tredimensjonale modell for kritisk diskursanalyse, og gjort en kritisk diskursanalyse av de nevnte dokumentene. På det første nivået, sosiale begivenheter, gjorde jeg en komparativ analyse av modalitet i ny og gammel lovparagraf, og fant ut at det er få endringer i den nye loven, utover noen språklige justeringer og fjerningen av kartleggingsplikten. På det andre nivået, sosial praksis, identifiserte jeg at høringsinstansene trakk på rettighetsdiskurser for å påvirke myndighetene til å styrke elevenes lovmessige rettigheter i større grad enn i opplæringslovsutvalget opprinnelige forslag. På bakgrunn av disse innspillene fra høringen, foreslo Kunnskapsdepartementet, i høringsnotatet, å presisere retten til morsmålsundervisning og kartlegging i den nye loven. Høringssvarene viste at ekspertene var positive til disse forslagene. Videre forsto jeg i analysen av sosial praksis at kommunenes frihet ble vektlagt på bekostning av elevenes rettigheter, og at departementet ikke tok med forslagene fra notatet i det endelige lovforslaget. På det siste nivået, sosiale strukturer, koblet jeg teori om styring og marginalisering opp mot den empiriske analysen og drøftet hvordan valgene som ble tatt i arbeidet med loven påvirker de nyankomne elevenes muligheter og begrensninger i skolen.

Til slutt drøftet jeg om valgene som er tatt i utformingen av loven samsvarer med det forskning/eksperter anser som avgjørende for å gi nyankomne elever et myndiggjørende opplæringstilbud, og vurderte at det var lite samsvar. I lys av teori om inkludering, myndiggjøring og maktkritiske tilnærminger til språklæring, vurderte jeg at dersom kartleggingsplikten og retten til morsmålsopplæring hadde fått plass i loven, kunne dette ha styrket de nyankomne elevenes rettigheter, og bidratt til å komme nærmere skolens mål om inkludering.

In this study, I have examined the process leading up to the new Education Act with a focus on the right to special language education and introductory offers. The legal paragraph describing this right in the current Education Act has been criticized by many for being vague and non-binding. The criticism has centered around the fact that the vague legislation could be a reason for varying educational offerings for newly arrived students in different municipalities. Given that national authorities now have drafted a new Education Act, I wanted to investigate whether the right became less vague and more binding in the new law. The research question that has been the basis for the study is: "To what extent are the rights of newly arrived students considered in the process leading to the new Education Act?"

To investigate this research question I have examined the chapters on language education for students with a mother tongue other than Norwegian and Sami in key documents from the legislative process. Key documents from this process have included NOU 2019:23 New Education Act, where the Education Act Committee presented its proposal for a new Education Act, the Ministry of Education's consultation paper: Proposal for a New Education Act (2021), and the legislative proposition Prop. 57L (2022/2023), which contained the Ministry of Education's final legislative proposal.

Both NOU 2019:23 and the consultation paper were sent out on hearing where many bodies provided input on the proposals. In the assignment I wanted to investigate what some of the experts in the field considered important to specify in the law paragraphs in order to clarify the rights of newly arrived students. Therefore I considered the consultation responses from the Children's Ombudsperson, NAFO, the National Centre for Norwegian as a Second Language, and the Teachers' Union as relevant empirical data. These bodies speak for the child, the newly arrived students, and the teachers, and base their arguments on research in the field. Therefore, I have regarded them as experts.

As a methodological framework I have used Norman Fairclough's three-dimensional model for critical discourse analysis and conducted a critical discourse analysis of the mentioned documents. On the first level, social events, I did a comparative analysis of modality in the new and old legal paragraphs. I found that there are few changes in the new law beyond some linguistic adjustments and the removal of the mapping obligation. On the second level, social practice, I identified that the consultation bodies drew on rights discourses to influence the authorities to strengthen the students' legal rights to a larger extent than they were in the original Education Act Committee's proposal. Based on these inputs from the consultation the Ministry of Education proposed to specify in the consultation paper the right to mother tongue education and mapping in the new law. The consultation responses showed that the experts were positive about these proposals. In the analysis of social practice I understood that the freedom of municipalities was emphasized at the expense of the students' rights, and that the Ministry did not include the proposals from the paper in the final legislative proposal. On the last level, social structures, I connected theory about governance and marginalization to the empirical analysis and discussed how choices made in the law making process affect newly arrived students' opportunities and limitations in school.

Finally, I discussed whether the choices made in the law design align with crucial advices from research and experts in the field in order to provide an empowering educational offer for newly arrived students. I found that there were low compliance. Considering theories on inclusion, empowerment, and power-critical approaches to language learning I assessed that if the mapping obligation and the right to mother tongue education had been included in the law the rights of newly arrived students could have been strengthened and thereby contributed to the goal of inclusion in school.