Fullt og helt, ikke stykkevis og delt.: Sosialt arbeid i en fragmentert sosialtjeneste.

Abstract

I forbindelse med Nav-reformen har sosialtjenesten i alle landets kommuner vært igjennom større eller mindre endringer. Det som er felles for alle er at hele eller deler av tjenesten nå inngår som en del av Nav-kontoret. Kommunene har valgt ulike løsninger for hvordan de skal organisere sosialtjenesten i Nav. 26 av landets kommuner, deriblant Trondheim Kommune, har valgt minimumsløsningen, som innebærer at kun de lovpålagte kommunale oppgavene inngår i Nav. De øvrige sosiale tjenestene forvaltes av Trondheim Kommune, organisert i en bestiller-utførermodell. Sosialtjenestens oppgaver er derfor fordelt mellom flere ulike enheter i Nav og kommune, og vi ser en fragmentering av sosialtjenesten. Målet med denne oppgaven er å gi en oversikt over sosialtjenesten under ny organisering, samt finne ut hvordan de ansatte opplever å drive sosialt arbeid under nye rammebetingelser.

Oppgavens teoridel starter med en gjennomgang av organisasjonsteori og organisering av offentlige velferdsorganisasjoner, samt de siste års reformer i Nav og sosialtjeneste i Trondheim Kommune. På grunnlag av analyse av litteratur og dokumenter som omhandler temaet, besvares første del av problemstillingen; Hvordan er sosialtjenestevirksomheten i Trondheim Kommune organisert?

Oppgavens analysedel besvarer punkt 2. av problemstillingen; Hvilke erfaringer har sosialarbeidere med å drive sosialt arbeid i en fragmentert sosialtjeneste, hvilke utfordringer står man overfor og hvilke konsekvenser har organiseringen for målgruppen sosialklienter? Det er først og fremst foretatt analyse av intervjudata for å svare på denne delen av problemstillingen. Informantene erfarer at det kan være utfordrende å drive sosial arbeid i Nav ved valg av minimumsløsningen. Minimumsløsningen gjør at kommunen utgjør en liten del av Nav-kontoret, noe som gjør at det vanskelig å videreformidle og opparbeide sosialfaglig kompetanse i Nav. Videre diskuteres konsekvensene av kommunens valg av minimumsløsning og bestiller-utførerorganiseringen samtidig, noe som bidrar til en omfattende fragmentering av tjenesten. Informantene er særlig opptatt av de barrierene som oppstår for å kunne arbeide helhetlig og koordinert, når mange enheter er involvert i forhold til en og samme bruker. En effekt av organiseringen ser ut til å være at jo større hjelpebehov en bruker har, desto flere kontaktpersoner må han forholde seg til. Informantene opplever videre utfordringer knyttet til rolle- og ansvarsfordeling mellom samarbeidende enheter, når mange er involvert i forhold til felles brukere, og et omfattende behov for samarbeid, som er ressurskrevende. For å kunne yte helhetlige og koordinerte tjenester er man avhengig av at samarbeidet fungerer. Informantene opplever at dette kan by på utfordringer. Tid brukt på koordinering av de fragmenterte tjenestene og samarbeidsprosesser går på bekostning av tid brukt i direkte kontakt med brukere

Til slutt i oppgaven videreføres en diskusjon om organiseringen av sosialkontorene, der utviklingen har gått fra at sosialarbeidere opptrer som "generalister" som jobber med alle deler av livet til brukeren, via diskusjoner om spesialisering innad på sosialkontoret, til at sosialtjenestens oppgaver i dag fordeles mellom flere ulike spesialiserte enheter, slik denne oppgaven beskriver. Oppgaven avsluttes med å diskutere effektivitetsbegrepet som har blitt brukt som en sentral begrunnelse for de reformene som har pågått, og konkluderer med at effektivitetsbegrepet slik det blir brukt i reformene, ikke nødvendigvis samsvarer med effektivitet slik det betraktes i sosialt arbeid.

Due to the NAV-reform, the Social Services in every Norwegian municipality has gone through major changes. In common for all these changes is that all of, or parts of, the social services now is a part of the NAV-organization. The municipalities have chosen different solutions concerning how to organize the social services in NAV. Trondheim has, like 25 other municipalities in Norway, chosen the minimum solution, in which only the tasks imposed by Norwegian law is included in NAV. The rest of the social services are administered by the Trondheim municipality in a purchaser-provider-model. The responsibility concerning social services is divided between different departments in NAV and the municipality, which leads to a fragmentation of the social services. The objective of this thesis is to provide an overview of the social services under a new organization model, and to investigate how the employees experience doing social work under these new conditions.

The theoretical part of the thesis provide with an overview of organizational theory and structuring of public welfare organizations, describes the reforms taking place in NAV and investigate how the social service in Trondheim municipality is organized. Based on analysis of literature and documents concerning this subject, the first part of the thesis’ main question is answered: “How are the social services in Trondheim municipality organized?”

The thesis’ analytical part focus on answering part two of the thesis’ main question: “What sort of experiences do the social workers have working in a fragmented social service, what sort of challenges do they meet due to this, and what are the consequences for the social clients?” To be able to answer this, social workers has been interviewed (informants) and the interview data has been analyzed in respect to the main question. The informants express that doing social work in NAV under the minimum solution is challenging when facing clients with diverse and complex needs. The minimum solution leads to the municipality being only a small part of the NAV office, which again leads to difficulties in gaining and passing on social work competence within NAV. Furthermore, the consequences of the municipality’s choice of a minimum solution together with a purchaser-provider-model are discussed, since these choices lead to a fragmentation of the social services. The informants are concerned with the barriers that prevent them to work efficient and coordinated due to the fact that several departments are involved with the work concerning one client. Hence, a side effect of the existing organizational model is that a client with complex and diverse needs must relate to many different social workers. Furthermore, the informants experience challenges concerning the split of responsibility between the various departments, when they work with the same clients. The need for coordination requires unnecessary use of resources and induces a risk for loss of vital information and knowledge about the clients. The informants are experiencing great challenges related to the collaboration and coordination between the various departments with respect to the use of unnecessary time and resources.

At the end of the thesis, a discussion about the structuring of the social services is continued, focusing on the developement from the social workers acting as “generalists”, that is, working with all parts of the clients’ lives, to a specialized model where the social services are divided between multiple specialized departments.

The conclusion of the thesis is that the informants together with documents and other information clearly induce a need to look closer into how the social services are organized between the Trondheim municipality and NAV. There is a potential for use of less resources and to higher the quality of service for the social clients by reducing the number of departments and to look at a more generalized and continuous interface between the social worker and the clients.