Municipal service production through collaboration and contracting: An Investigation of Governance and Citizen Satisfaction in Norwegian Municipalities

Abstract

Summary of the thesis

Municipalities are constantly under pressure to deliver services of increasingly high quality as efficiently as possible. Thus, how to organise municipal service production in the most optimal way is a current question in both Norway and many other countries.

Two important alternatives to the traditional in-house service production are addressed in the thesis: inter-municipal cooperation and competitive tendering and contracting (CTC). Both of these forms of organising services are strongly driven by increased cost efficiency. Municipalities, however, have a complex and mixed set of objectives including also democracy, accountability and quality. A central challenge is therefore the balancing the achievement of different objectives. The aim of this thesis is to investigate questions related to how and if other objectives than cost efficiency are also achieved. The two first papers address governance. Important purposes of governance is to ensure that the municipality remains a local democratic body and that elected representatives are accountable for the decisions made regarding services provided for their citizens. The two last papers address satisfaction outcomes related to these ways of organising services, and are thus related to the objective of service quality.

In paper 1 I investigate the choice of organisational form in the context of inter-municipal cooperation on fire services and refuse handling. Based on survey data collected from all Norwegian municipalities, different factors characterizing the collaborative relationships are analysed in relation to this choice. The findings indicate that the choice to establish an independent company is better understood by agency theory and corporate governance arguments, than the institutional collective action framework. It is argued that the issue of indirect ownership is a more prominent factor than collaboration risks.

In paper 2 dynamic processes in the governance of a public sector joint-venture, and the control challenges of dominated owners are analysed. The study is based on interview data and documents from a longitudinal case study of an inter-municipal company within fire and rescue services in Norway. Findings illustrate that the approach taken to mitigate collective action dilemmas is far less rational than prescribed by the normative literature, resulting in control challenges at later stages. Limitations in the assessment of collaboration risks are explained by drawing on resource dependence arguments. Dynamic processes in the relationship create the need to adjust the governance system, but the necessary adaptability is constrained by power asymmetry and control complexity.

In paper 3 we investigate the relationship between inter-municipal cooperation and satisfaction with fire services and refuse handling. We employ data from the Norwegian Citizen Study and explore this relationship through multilevel analysis. The findings illustrate that organizational form may affect satisfaction with services in different ways depending on the service characteristics. Inter-municipal cooperation is found to be negatively related to satisfaction with fire services, but a positive relationship is found between cooperation and satisfaction with source separation arrangements.

In paper 4 an investigation is made into the relationship between competitive tendering and contracting and satisfaction with health and care services in Norwegian municipalities. Based on public choice and property rights theories, public organizations are argued to be inefficient. Several studies suggest both improved productivity and service quality as a result of competitive tendering and contracting. To explore a relationship to satisfaction with services, I employ data from the Norwegian Citizen Study. Findings show that the use of competitive tendering is associated with higher satisfaction with services.

Sammendrag av avhandlingen

Kommuner er under konstant press for å levere tjenester av stadig høyere kvalitet så effektivt som mulig. Hvordan organisere kommunal tjenesteproduksjon på den mest optimale måten er dermed et meget aktuelt spørsmål både i Norge og internasjonalt.

To viktige alternativer til den tradisjonelle kommunale tjenesteproduksjonen blir tatt opp i denne avhandlingen: interkommunalt samarbeid og konkurranseutsetting. Begge disse formene for organisering av tjenester er sterkt drevet av målet om økt kostnadseffektivitet. Kommunene har imidlertid et komplekst og blandet sett av mål inkludert også demokrati, ansvarliggjøring og kvalitet. En sentral utfordring er derfor å balansere oppnåelsen av ulike mål. Hovedmålet med avhandlingen er å undersøke spørsmål knyttet til hvordan og om andre mål enn kostnadseffektivitet også oppnås. De to første artiklene tar for seg styring. Viktige formål for styring er å sikre at kommunen forblir et lokalt demokratisk organ, og at valgte representanter holdes ansvarlig for de beslutninger som fattes i relasjon til tjenestene som tilbys sine innbyggere. De to siste artiklene adresserer tilfredshet med tjenestene i relasjon til disse måtene å organisere på, og er dermed knyttet til målet om kvalitet.

I artikkel 1 studeres valget av organisasjonsform i sammenheng med interkommunalt samarbeid om brann og redning og renovasjon. Basert på data samlet inn gjennom en spørreundersøkelse sendt til alle norske kommuner, analyseres ulike faktorer som karakteriserer samarbeidsrelasjonene i forhold til dette valget. Funnene tyder på at valget å etablere et uavhengig joint-venture selskap er forstås bedre gjennom agentteori og eierstyrings-argumenter, enn institutional collective action-rammeverket. Det argumenteres for at spørsmålet om indirekte eierskap er en mer fremtredende faktor enn «samarbeidsrisiko».

I artikkel 2 analyseres dynamiske prosesser i styringen av et kommunalt joint-venture selskap, og styringsutfordringene for dominerte eiere. Studien er basert på intervjudata og dokumenter fra en longitudinell casestudie av et interkommunalt selskap innen brann- og redningstjenesten i Norge. Funnene viser at tilnærmingen som tas for å håndtere collective action-dilemmaer er langt mindre rasjonell enn foreskrevet av den normative litteraturen, noe som resulterer i styringsutfordringer på senere stadier. Begrensninger i vurderingen av «samarbeidsrisiko» forklares ved å trekke på resource dependence-teori. Dynamiske prosesser i relasjonene skaper behov for å justere styringssystemet, men den nødvendige tilpasningsevnen blir begrenset av maktasymmetri og kontrollkompleksitet.

I artikkel 3 undersøker vi forholdet mellom interkommunalt samarbeid og tilfredshet med tjenestene brann og redning og renovasjon. Vi benytter data fra innbyggerundersøkelsen og analyserer dette gjennom flernivåanalyse. Funnene tyder på at organisasjonsform kan påvirke tilfredshet med tjenester på forskjellige måter avhengig av karaktestikker ved tjenestene. Vi finner at interkommunalt samarbeid er negativt relatert til tilfredshet med brann- og redningstjenester, men finner en positiv sammenheng mellom samarbeid og tilfredshet med kildesorteringsordninger.

I artikkel 4 undersøker jeg forholdet mellom bruk av konkurranseutsetting og tilfredshet med kommunenes helse- og omsorgstjenester. Basert på public choice-teori og property rights-argumenter hevdes offentlige organisasjoner å være ineffektive. Flere studier tyder både økt produktivitet og kvalitet som følge av konkurranseutsetting og utkontraktering av tjenester. For å utforske forholdet mellom tilfredshet med tjenestene og bruk av konkurranseutsetting, brukes også her data fra Innbyggerundersøkelsen. Funnene viser at bruk av konkurranseutsetting er assosiert med høyere tilfredshet med tjenestene.