Vis enkel innførsel

dc.contributor.authorWelde, Morten
dc.contributor.authorAksdal, Jostein
dc.contributor.authorGrindvoll, Inger Lise Tyholt
dc.date.accessioned2017-03-20T07:43:41Z
dc.date.available2017-03-20T07:43:41Z
dc.date.created2015-11-05T10:58:36Z
dc.date.issued2015
dc.identifier.isbn978-82-93253-43-3
dc.identifier.issn0804-5585
dc.identifier.urihttp://hdl.handle.net/11250/2434616
dc.description.abstractDette er en studie av kommunal investeringspraksis. Vi ser på fem kommunale investeringsprosjekter med varierende grad av suksess, og på omfanget av prosjektmodeller i landets ti største kommuner. Vi fokuserer på eierperspektivet eller hvordan prosjekter kan brukes som virkemiddel for å nå langsiktige, strategiske målsetninger. I dette ligger behovet for å velge riktig konsept, gjennomføre effektivt og oppnå samfunnsnytte av investeringen. En prosjektmodell er en samling minstekrav til hvordan et prosjekt skal gjennomføres fra idefasen, via planlegging, selve prosjektgjennomføringen og til driftsfasen. Den definerer roller, krav til beslutningsunderlaget og beslutningspunkter mellom ulike faser. En prosjektmodell kan bidra til at begrensede ressurser benyttes til investeringer som møter konkrete behov, som støtter opp under viktige mål lokalt og nasjonalt og at prosjekter gjennomføres på en kostnadseffektiv måte. Etter en rekke uheldige erfaringer med kostnadsoverskridelser, forsinkelser og feil konseptvalg i store statlige investeringsprosjekter ble ordningen med ekstern kvalitetssikring av kostnadsramme og styringsunderlag (KS2) innført i 2000. Senere ble ordningen utvidet til også å omfatte kvalitetssikring av konseptvalget (KS1). Det som etter hvert har blitt hetende «statens prosjektmodell» eller «KS-ordningen» innebærer at det stilles overordnede krav til hvilken dokumentasjon som må fremskaffes i ulike deler av prosjekters tidligfase. Hensikten er å sikre at riktige prosjekter blir valgt og at prosjektene blir gjennomført på en effektiv måte. Gjennom statens prosjektmodell har statlige prosjekter blitt underlagt krav til beslutningsunderlag som har bidratt til å styrke prosjektutvelgelse og kostnadsestimering. Det er flere grunner til at dette er et viktig tema også i kommunesektoren. Den første og kanskje viktigste grunnen er at kommunene representerer vår viktigste leverandør av velferdstjenester og det er viktig at kommunene har den nødvendige kompetanse og tilstrekkelige ressurser til å levere lovpålagte tjenester av tilstrekkelig kvalitet. Prosjekter som ikke møter innbyggernes behov eller som belaster kommunens økonomi på en slik måte at det totale tjenestetilbudet blir skadelidende, kan ha større negative effekter for oss i det daglige enn en del statlige prosjekter. En feilinvestering kan få direkte følger for den enkelte innbygger gjennom dårligere tjenestetilbud eller høyere lokale skatter og avgifter. Omfanget av de årlige investeringene i kommunal sektor er betydelig – over 50 milliarder kroner. Det er viktig at fellesskapets ressurser forvaltes på en mest mulig hensiktsmessig måte. I denne forbindelse kan erfaringer med statlige prosjekter være relevant. Prosjektvurdering og -gjennomføring i kommunale investeringsprosjekter kan være utfordrende. Kommunene er i utgangspunktet organisert som tjenesteleverandører. Omfanget av investeringer kan være lite og varierende og den prosjektfaglige kompetansen kan være begrenset. Enkelte investeringer er så store at det kan gå tiår mellom hver gang de gjennomføres i den enkelte kommune. Den samlede prosjektfaglige kompetansen i kommunal sektor er betydelig, men den er spredt og grunnlaget for erfaringsoverføring kan være begrenset. Med 428 kommuner og 19 fylkeskommuner sier det seg selv at å kartlegge omfanget av prosjektmodeller i kommunal sektor vil være en formidabel oppgave. Vi har derfor valgt å fokusere på landets ti største kommuner. Disse representerer over 1,7 millioner innbyggere og står for om lag en tredel av de samlede årlige investeringene i kommunal sektor. I utgangspunktet har kommunesektoren et plansystem som gir et godt grunnlag for å foreta de investeringene kommunen har behov for. Mange kommuner har for eksempel skolebruksplaner som rulleres med jevne mellomrom. Disse planene trekker opp de langsiktige linjene for skolestrukturen i kommunen basert på demografiske endringer og kartlegger behov for nybygg/rehabiliteringer/nedleggelser og er styrende for de investeringene kommunene foretar. I tillegg til samfunnsplan og arealplan innenfor rammene av denne, skal det gi en strategisk ramme som investeringer kan foretas innenfor. Det burde derfor ligge godt til rette for strategisk planlegging i kommunal sektor. Det viktigste funnet fra denne studien er at det er en økende erkjennelse av behovet for tilstrekkelige utredninger og politisk forankring i prosjekters tidligfase. Ni av landets ti største kommuner har såkalte investeringsreglement, som er den definisjonen som oftest brukes om prosjektmodeller i kommunal sektor. Den siste kommunen, Bergen, er i ferd med å innføre et. Bakgrunnen for dette er dels den økende erkjennelsen av viktigheten av prosjekters tidligfase i prosjektfaglig sammenheng generelt, utviklingen og effekten av statens prosjektmodell siden årtusenskiftet, men også en del uheldige erfaringer med kostnadsoverskridelser og feil konseptvalg. Det er ulikt hva prosjektmodellene omfatter. I de fleste kommunene gjelder kravene kun for de største investeringsprosjektene, men også små prosjekter kan omfattes av modellen og store prosjekt kan unntas hvis de karakteriseres som såkalt repeterende hvor man kan gjenbruke tidligere grunnlag. Bygg utgjør mellom 40 - 50 prosent av de kommunale investeringene. Dette gjenspeiles i de ulike prosjektmodellene, hvor bygg og eiendomsforvaltning er inkludert i alle de ti kommunene vi har sett på. Andre sektorer som for eksempel vann/avløp er mer sporadisk omfattet. Vi har i tillegg studert fem kommunale investeringsprosjekter med varierende grad av suksess og gjennomført i kommuner uten egne investeringsreglement. Fire av dem har til felles at behovsutredningen var mangelfull, antall alternativer var for snevert definert og målsetningene få eller fraværende. Kommunene hvor disse prosjektene ble gjennomført hadde enten ikke prosjektmodeller eller så ble de ikke fulgt. En generell observasjon er også at verken samfunnsøkonomiske analyser eller usikkerhetsbasert kostnadsestimering synes å ha hatt særlig gjennomslag. Prosjektene viser at konsekvensene av utilstrekkelig utredning i tidligfasen kan gi store negative konsekvenser. Investeringsreglement eller prosjektmodeller vil kunne luke bort prosjekter som ikke bør realiseres i en tidlig fase av prosjektutviklingen. Alternativt kan man komme frem til konsepter som bedre løser kommunens behov. Det er interessant å observere at de kommunene som har opplevd store utfordringer med prosjektutvelgelse og -gjennomføring i ettertid har innført systemer for å forbedre beslutningsunderlag i fremtidige prosjekter. Vår vurdering er at det er gjort mye for å bedre styringen av kommunale investeringsprosjekter de senere årene. Vi anbefaler allikevel at investeringspraksis i kommunene blir gjenstand for enda større oppmerksomhet og at man ser på muligheten for felles retningslinjer. Det er ikke hensiktsmessig at alle kommuner etablerer ulike prosjektmodeller med ulikt språk og begrepsbruk. Fordelen med en kommunal prosjektmodell er flere. Det er dokumentert en klar sammenheng mellom enhetlig prosjektmetodikk etter beste praksis, og gevinstrealisering av tiltakene som settes i gang. Gjennom bedre tidligfaseutredninger kan kommunene bli i stand til å avvise prosjekter som ikke er en del av langsiktige strategier, som ikke møter et reelt behov eller som representerer en unødig økonomisk risiko.nb_NO
dc.language.isonobnb_NO
dc.publisherEx ante akademiske forlagnb_NO
dc.relation.ispartofConcept rapport
dc.relation.ispartofseriesConcept rapport;
dc.relation.ispartofseries;45
dc.relation.urihttps://www.ntnu.no/documents/1261860271/1262010703/Concept_45_web_A4_no.pdf/f8d0ff12-1ec4-4475-9b1e-158cc003a946
dc.titleKommunale investeringsprosjekter. Prosjektmodeller og krav til beslutningsunderlagnb_NO
dc.typePeer reviewednb_NO
dc.typeResearch reportnb_NO
dc.source.pagenumber128nb_NO
dc.source.issue45nb_NO
dc.identifier.cristin1286465
dc.description.localcode© Forskningsprogrammet Concept. Publikasjonen kan siteres fritt med kildeangivelse.nb_NO
cristin.unitcode194,64,35,0
cristin.unitnameInstitutt for bygg, anlegg og transport
cristin.ispublishedtrue
cristin.fulltextoriginal


Tilhørende fil(er)

Thumbnail

Denne innførselen finnes i følgende samling(er)

Vis enkel innførsel