Part of the Problem, not of the Solution: The Carter Administration and the Role of the Palestinians in the Arab-Israeli conflict

Abstract

How is it that the Israeli-Palestinian conflict is so difficult to solve? After striving to provide a solution early in his presidency, Obama seems to have given up. He is not the first. Innumerable American (and other) diplomats have attempted to solve the conflict, but nobody has any luck doing so. One of the explanations for these failures is that that core issues of the conflict remained untreated for so long that they became entrenched and the animosity deepened.

Until the signing of the Oslo-treaty in 1993, the Palestinians were mainly treated as a side-track in the diplomatic treatment of the Arab-Israeli conflict. Although Palestinian issues were addressed in negotiations, the Palestinians were not included as political actors in the conflict. In this recent PhD thesis, Jørgen Jensehaugen shows how the Carter administration (1977-1981) attempted to break with this tradition. President Carter is remembered for having negotiated the Camp David Accords and the peace treaty between Israel and Egypt. It is far less known that Carter wanted to solve the Arab-Israeli conflict in its entirety, that he was the first US President to consistently call the Israeli settlements «illegal», and that he wanted to include the Palestinians in the peace process. He expressed that the Palestinians needed a «homeland» and he demanded full Israeli withdrawal from the occupied territories. Carter never talked directly with the PLO, but he worked hard to make such a dialogue possible. Israel considered the «comprehensive approach» a threat because it would demand a division of Jerusalem and Israeli withdrawal from all the occupied territories. Together with the Egyptian president, Israel therefore decided to work for a separate peace, and thereby avoid negotiating with the PLO and withdraw from the West Bank. Due to a combination of Israeli pressure, declining domestic support and an inability to establish direct political contacts with the PLO, the «comprehensive approach» collapsed. The thesis is based on newly declassified US, British and Israeli archive material, and it shows a US President at loggerheads with the Israeli Prime Minister. Prime Minister Begin won the duel and secured a separate peace with Egypt. After the failed diplomatic opportunity, fifteen years passed before the Palestinians were included in a peace process. In that time 200.000 Israeli settlers had moved into the West Bank, Israel had invaded Lebanon and the Palestinian Intifada had erupted. The Oslo-treaty did not result in peace, and the conflict is more entrenched for each passing day. It is tragic to observe the conflict and negotiation patterns of the 1970s repeat themselves today, without bringing the conflict any closer to an end.

Sammendrag av avhandlingen:

Hvordan har det seg at den israelsk-palestinske konflikten er så vanskelig å løse? Etter å ha prøvd hardt tidlig i presidentskapet sitt ser Obama ut til å ha gitt helt opp. Han er ikke den første. Utallige amerikanske (og andre) diplomater har forsøkt å løse konflikten, men ingen ser ut til å ha hellet med seg. En av forklaringene ligger i at kjernespørsmålene i konflikten forble ubehandlet så lenge at konfliktlinjene hardnet og befestet seg.

Fram til Oslo-avtalen i 1993 hadde palestinerne hovedsakelig blitt behandlet som et sidespor i den diplomatiske håndteringen av den arabisk-israelske konflikten. Selv om palestinske temaer ble tatt opp, så ble ikke palestinerne akseptert som en politisk aktør i konflikten. I denne ferske doktorgraden viser Jørgen Jensehaugen hvordan Carter administrasjonen (1977-1981) forsøkte å bryte med denne tradisjonen. President Carter er i ettertiden berømt for å ha forhandlet frem Camp David-avtalen og fredsavtalen mellom Israel og Egypt. Det er langt mindre kjent at Carter egentlig ønsket å løse hele den arabisk-israelske konflikten, at han var den første amerikanske presidenten som eksplisitt kalte israelske bosettinger for «ulovlige», og at han ønsket å inkludere palestinerne i fredsprosessen. Han uttrykte et tydelig krav om at palestinerne måtte få et «hjemland» og han krevde full israelsk tilbaketrekning fra de okkuperte områdene. Carter snakket aldri direkte med PLO, men han jobbet lenge for å få til en slik dialog. Israel anså denne «helhetlige» tilnærmingen som en trussel fordi det ville innebære at de måtte dele Jerusalem og gi fra seg alle de okkuperte territoriene. Sammen med den egyptiske presidenten bestemte Israel seg derfor for å jobbe for en separat fred, og dermed slippe å forhandle med PLO og gi fra seg Vestbredden. Grunnet en kombinasjon av hardt politisk press fra Israel, minkende støtte i USA og at Carter ikke klarte å opprette en dialog med palestinerne, kollapset hele den «helhetlige freden». Avhandlingen er basert på nylig frigjort amerikansk, britisk og israelsk arkivmateriale og viser en amerikansk president som var i full klinsj med den israelske statsministeren. Statsminister Begin vant denne dragkampen og sikret en fredsavtale med Egypt. Etter at denne diplomatiske muligheten glapp, skulle det gå femten år før palestinerne ble inkludert i en fredsprosess. I mellomtiden hadde over 200.000 israelske bosettere bosatt seg på Vestbredden, Israel hadde invadert Libanon og den palestinske intifadaen hadde brutt ut. Oslo-avtalen ledet ikke fram til fred, og konflikten blir mer og mer befestet for hver dag. Det er tragisk å se hvordan konflikt- og forhandlingsmønstre fra 1970-tallet gjentar seg i dag uten at man kommer nærmere fred.