Landskapsdemokrati som metafor og materialitet: Eksempler på landskapspraksiser i møte med den europeiske landskapskonvensjonen

Abstract

Sammendrag: Denne avhandlingen undersøker hvordan landskapsdemokrati, slik det blir fremstilt i litteratur og i den europeiske landskapskonvensjonen, eksisterer lokalt i hverdagslige landskapspraksiser. Landskapskonvensjonen trådte i kraft i 2004 og har blitt karakterisert som den viktigste internasjonale politikkavtalen om europeiske landskap. Kombinasjonen av en bred forståelse av landskap og brede målsetninger for institusjonell implementering medvirker til at konvensjonen har blitt fremhevet som en potensiell brobygger både internt i forvaltning og studier av landskap og mellom disse. I denne avhandlingen er landskapskonvensjonens krav til underskrivende parter om å etablere prosedyrer for offentlig deltakelse og medvirkning og samhandling mellom myndigheter på ulike forvaltningsnivåer av spesiell interesse, sammen med målsetningen om å skape et «sant landskapsdemokrati» som fremheves i konvensjonens forklarende rapport. Studien undersøker hvordan konvensjonen møter praksis i en nordisk kontekst. Spesifikt utforskes ulike former for og aspekter ved landskapsdemokrati og hvordan intensjonene i landskapskonvensjonen materialiserer seg på lokalt nivå, både i formelle arealplanprosesser og i uformelle initiativer forbundet med landskapsendringer gjennom en diskusjon av følgende forskningsspørsmål: 1) Hva kjennetegner ulike fremstillinger av landskapsdemokrati, og hvordan relaterer disse til materialiseringer av et demokratisk landskap?, 2) Hvordan møtes landskapskonvensjonen og planleggingspraksis, og hvilke implikasjoner har møtet for landskap og demokrati?, og 3) Hva er fellesskapsorienterte landskapspraksiser i dag, og hvilket demokratisk innhold har ulike praksiser? Teoretisk bygger prosjektet på nordisk og kritisk landskapsgeografi, samt inspirasjoner fra politisk økologi og bidrag om deltakelse og medvirkning innen planleggingsfag og utviklingslitteratur. Gjennom denne kombinasjonen drar avhandlingen koblinger tilbake til geografifaget på 1960- og 1970-tallet med sterkt fokus på planlegging, og knytter dette sammen med mer radikale og kritiske retninger som har utviklet seg de siste tiårene. Videre argumenteres det for at utfordringer vi finner i nordiske land har paralleller i det globale sør, og at den kritiske litteraturen om deltakelse i sør kan bidra til å bedre nordisk praksis. Prosjektet er basert på kvalitative metoder, intervjuer og dokumentstudier, supplert med observasjoner. Det er utført intervjuer blant planleggere og myndighetsrepresentanter i tillegg til et bredt utvalg av ulike deltakergrupper: grunneiere, velforeninger, beboerforeninger, individuelle innbyggere, sommerhuseiere, lokalpolitikere og næringsinteresser. En innledende studie bygger på sju intervjuer med planleggere og prosjekteiere i planleggingsprosjekter med mål om å implementere landskapskonvensjonen i norsk kommune- og fylkesplanlegging. Videre er det gjort feltarbeid i to bygder i Sund kommune, Norge, og på Nyord, en liten øy øst for sør Sjælland, Danmark. Sund kommune deltok i det nasjonale pilotprosjektet for implementering av landskapskonvensjonen, med en kommunedelplanprosess for kommunesenteret Skogsskiftet. I tillegg til i og rundt planområdet i Skogsskiftet bygger prosjektet også på feltdata fra en mer perifert beliggende bygd i samme kommune, Glesnes. Både Glesnes og Nyord kjennetegnes av høy grad av lokalt engasjement gjennom organisasjoner og foreninger, og de brukes som kontrasterende eksempel til de offisielle prosessene som fant sted i Skogsskiftet. Den første delen av avhandlingen fokuserer på hvordan landskapskonvensjonen implementeres i norsk planlegging. Som del av denne implementeringen har norske myndigheter vektlagt betydningen av landskapsanalyser i kommunale arealplanprosesser. Disse analysene skal gi innspill til og styrke landskapshensyn i planene. I studien av hvordan kommunale myndigheter iverksetter denne anbefalingen, finner vi at mange kommuner ikke anser å ha nødvendig kompetanse for å utføre slike analyser, og at de derfor ansetter eksterne konsulenter til dette. I denne studien har dette to implikasjoner. For det første innebærer dette en ansvarsoverføring fra kommunale myndigheter til konsulenter, uten tilsvarende overføring av ansvarliggjøring overfor innbyggerne i kommunen. For det andre identifiseres et sprik mellom konsulenters og lokale aktørers tilnærming til landskap. Konsulentenes bidrag til planen kjennetegnes av å fokusere på landskapets visuelle elementer som solforhold, helling, utsikt og nærhet til vann. Dette innebærer en vektlegging av landskapsform, med en målsetning om å skape et ideelt landskap. Lokale aktører tar på den annen side utgangspunkt i det eksisterende landskapet i deres forslag og innspill til planen, med sterkere fokus på funksjoner og praksiser i landskapet. Samlet sett innebærer dette at landskapsfaglig kunnskap får sterkere innflytelse, mens lokal kunnskap får svakere innflytelse i prosessene, noe som igjen innebærer at landskapsdemokratiet svekkes heller enn styrkes. I den andre delen av prosjektet, studeres lokalt engasjement i saker som er forbundet med landskapsendringer, med særlig interesse for hvordan prosessene og utfallet av dem forholder seg til spørsmål om landskapsdemokrati. Basert på teorier om landskapspraksiser, drøftes utvidelsen av dette begrepet til å inkludere en større bredde av praksiser. Avhandlingen identifiserer flere ulike landskapspraksiser, fra frivillig dugnadsarbeid og lobbyvirksomhet til offisielle planleggingsoppgaver. Teorier om landskap indikerer at på grunn av det gjensidige forholdet mellom mennesker og landskap, bærer landskapet i seg særlige muligheter for demokrati. I kontrast til dette viser denne avhandlingen at til tross for aktiv og bred involvering og deltakelse i disse prosessene og sakene, finnes historier om makt, sosial urettferdighet, eksklusjon, fremmedgjøring og avmakt. Dette er elementer som står i konflikt med vanlige forestillinger om demokrati. Avhandlingens konklusjon kan sammenfattes i følgende punkt. For det første, til tross for antydninger i den europeiske landskapskonvensjonen om at landskap og demokrati er tett sammenvevd, behandles disse hensynene adskilt i norsk planlegging. For det andre innebærer både formelle og uformelle deltakelsesprosesser problemstillinger knyttet til representasjon, makt og eksklusjon. Dette indikerer at vektleggingen av deltakelse som virkemiddel for å oppfylle den demokratiske lovnaden i landskapskonvensjonen er forenklet, og at det kan være behov for justeringer. For det tredje bekrefter studien at det er tette bånd mellom mennesker og landskap, og sterkt engasjement i landskapsrelaterte saker. På tross av dette indikerer denne studien at det kan være naivt å tro at samhandling mellom mennesker og landskap innebærer at landskapet har iboende demokratiske egenskaper.

English abstract: This dissertation investigates how landscape democracy, as presented in literature and in the European Landscape Convention (ELC), materialises on local level in everyday landscape practices. The ELC came into force in 2004 and has been characterise as the most influential international policy document on European landscapes. With a wide conception of landscape as well as a broad aim in institutional implementation, the ELC has been promoted as a potential bridging tool both within and between management and studies of landscapes. Important for this thesis is how the ELC obliges signatory parties to establish procedures for the participation of the general public as well as local and regional authorities and other interested parties, and the objective stated in the Explanatory Report to create a “true ‘landscape democracy’”. The study investigates how the Convention meets practice in a Nordic context. Specifically, different forms and aspects of landscape democracy and how the intentions of the Convention materialise at local level are explored, both in formal processes of spatial planning and informal initiatives of landscape change through a discussion of the following research questions: 1) What characterises different presentations of landscape democracy, and how do these relate to materialisations of a democratic landscape?, 2) How does the ELC meet planning practice, and what are the implications for landscape and democracy?, and 3) What are community oriented landscape practices today, and what are the democratic contents of different practices? Theoretically the project draws on Nordic and critical landscape geography as well as inspirations from political ecology and contributions on public participation in planning theory and development literature. In doing this, the dissertation draws connections back to geography of the 1960s and 1970s with a strong focus on planning, and couple this with the more radical and critical strands that have developed in the last decades. Moreover, it is argued that there are parallel challenges in the Nordic countries and in countries in the global South and thus that critical literature on participation in the global South can contribute to strengthen the Nordic practices.The project is carried out using qualitative methods, with a combination of interviews and document studies, supplemented with observations. Interviews are carried out among planners and authority representatives as well as a broad range of different participant groups; landowners, community and resident associations, individual residents, summer-house owners, local politicians, and business interests. An introductory study builds on seven interviews with planners and project owners of projects aiming to implement the ELC in Norwegian local and regional planning. Further field work has been carried out in two communities in Sund municipality, western Norway, and on Nyord, a small island east of southern Sealand, Denmark. Sund municipality was part of the national pilot project for implementation of the ELC, focusing on a land-use and development plan for the municipal centre, Skogsskiftet. As well as in and around Skogsskiftet the project also builds on field work from a more peripheral community in the same municipality, Glesnes. Both Glesnes and Nyord are characterised by broad civic engagement through local organisations and associations, and are used as contrasting cases to the official process which took place in Skogsskiftet. The first part of this project focuses on the implementation of the European Landscape Convention in Norwegian planning practice. As part of this implementation, Norwegian authorities have highlighted the importance of carrying out landscape assessments in local land use planning processes. These assessments are meant to provide input to the plans, and strengthen the consideration of landscape issues in the plan. In the study of how local authorities have implemented this new policy, we found that most municipalities do not consider themselves to have the necessary expertise to carry out such assessments, and they therefore hire external consultants for the job. In my study this has two implications. First, this is a transfer of responsibility from the municipal authorities to the consultants, without the equivalent transfer of accountability before the inhabitants of the municipality. Second, a gap is identified concerning how landscape is approached by the consultants and by the local actors. The consultants’ contribution to the plan is characterised by a focus on landscape attributes, such as sunlight conditions, slope, view and proximity to the waterfront. This implies a bias towards landscape form, with the aim to create an ideal landscape. On the other hand, the local actors tend to depart from the existing landscape in their inputs to the plan, focussing primarily on landscape functions and practices. These implications contribute to giving heavier influence of scholarly landscape knowledge and less influence of local landscape knowledge in the processes, thus leading to a decreased rather than improved landscape democracy. In the second part of the project, people’s engagement in matters related to use and change of landscape is studied, specifically focussing on how the processes and outcome of their engagement relates to questions of landscape democracy. Based on theories of landscape practices, it is discussed how this concept can be broadened to include a wider range of practices. The dissertation identifies several kinds of landscape practices ranging from practical voluntary work and lobbying to official planning tasks. Theories indicate that due to the mutual relationship between people and landscape, landscape carries inherent prospects of democracy. Contrary to this, the dissertation shows that despite active and broad involvement and participation in these processes and matters, there are stories of powers, social injustice, exclusion and alienation. These are aspects that conflict with common conceptions of democracy. The conclusion can be summarised in the following points. First, despite indications in the European Landscape Convention that landscape and democracy are tightly interlinked, these issues are treated separately in Norwegian planning. Second, both formal and informal processes of participation carry issues of representation, power and exclusion. This indicates that the emphasis on public participation as the way to fulfil the democratic promise in the ELC is simplistic, and may need reconsideration. Third, the study affirms that there are close ties between people and landscape, and high level of public engagement in landscape related matters. Despite this, there are indications that it might be naïve to believe that the interaction between people and landscape imply an immanent democratic aspect in landscape.