Sosialt arbeid i overgangen til NAV – utfordringer for en anerkjennende praksis

Abstract

Avhandlingen bygger på et følgeforskningsprosjekt hvor deler av sosialt arbeid i Trondheim kommune er studert i en periode på tre år. Avhandlingens tema er sosialt arbeid med brukere som har store og/eller sammensatte problemer, og behov for tett oppfølging. Formålet med avhandlingen er å beskrive, belyse og forstå utviklingen av denne delen av sosialt arbeid i sosialtjeneste og NAV (ny arbeids- og velferdsforvaltning) like før, under og etter innføringen av NAV-reformen. Det overordnede forskningsspørsmålet er: Hvordan utvikles sosialt arbeid i overgangen fra sosialtjeneste til NAV? For å svare på dette har jeg studert de tre elementene Payne (2005) mener sosialt arbeid består av: 1) brukerne, 2) sosialarbeiderne og 3) konteksten. Ut fra gjennomgang av empiri og teoretiske innfallsvinkler er det utarbeidet flere problemstillinger som besvares i artiklene og i kappen. Avhandlingen består av denne kappen samt av tre publikasjoner som er to tidsskriftsartikler og et bokkapittel. Studien har et eksplorerende utgangspunkt, og det vitenskapsfilosofiske grunnlaget er et fenomenologisk og hermeneutisk perspektiv. Det empiriske materialet er samlet inn ved hjelp av metodene deltakende observasjon, individuelle intervjuer og gruppeintervjuer av både brukere og sosialarbeidere. I tillegg har tre nøkkelinformanter vært en viktig kilde til informasjon. Annerkjennelse er et sentralt begrep i avhandlingen. Funn fra studien viser at anerkjennelse er et av de mest virksomme elementene i sosialt arbeid. Et sentralt mål med avhandlingen er å bidra med kunnskap om hva som kan være anerkjennende praksiser. Det er tatt utgangspunkt i anerkjennelsesteorien til sosialfilosofen Axel Honneth. Ifølge Honneth er det tre grunnleggende former for anerkjennelse: kjærlighet, rettigheter og solidaritet. Det drøftes hvordan anerkjennelse kan være et etisk ståsted i sosialt arbeid, så vel som et virksomt element i sosialt arbeids praksis. I tillegg argumenteres det for at anerkjennelse bør være grunnlag for medborgerskap, det vil si for et menneskelig, demokratisk og rettferdig samfunn. Med bakgrunn i dette drøftes det hvordan man kan utvikle anerkjennende praksiser i sosialt arbeid i sosialtjeneste og NAV. Funnene viser at det er essensielt at brukerne opplever at de blir sett, hørt og tatt positivt til etterretning både i forhold til personlige egenskaper, som rettssubjekt og i forhold til hva de kan bidra med til sosiale fellesskap. Dette er i praksis å anerkjenne brukerne. Funn fra studien tyder også på at anerkjennelse kan være en betingelse for brukermedvirkning, særlig ved at anerkjennelse er en forutsetning for brukernes selvtillit, selvrespekt og selvaktelse som styrker den enkeltes forutsetning for å medvirke. Slik blir alle formene for anerkjennelse aktuelle og viktige for brukermedvirkning på individnivå. På kollektivt nivå kan det handle om anerkjennende praksiser som en del av hvordan institusjonene møter og behandler sine brukere. Et annet teoretisk fundament er organisasjonsteoretikeren Hasenfeld og hans teori om «human service organizations». Denne teorien er valgt fordi i studien drøftes også hvordan praksis organiseres og preges av kontekstuelle betingelser for å nå sentrale sosialpolitiske mål. Offentlige reformer med prinsipper fra New Public Management påvirker både ideologi og praksis i sosialt arbeid. Sosialpolitikken kobles stadig nærmere til arbeidsmarkedspolitikken, og arbeidslinja blir mer styrende for sosialt arbeids praksis. Analyser i studien viser at i NAV kan utøvelsen av sosialt arbeid betegnes som ulike praksislogikker (jf. Caswell, 2005): patologiserende, byråkratisk, sanksjonerende og inklusjonsorientert. Med praksislogikker menes ulike måter å betrakte, utføre og organisere arbeidet på. Den inklusjonsorienterte praksislogikken er mest i samsvar med sentrale mål, verdier og prinsipper i sosialt arbeid. Det konkluderes med at i NAV finnes spor av alle praksislogikkene, men den mest fremtredende er den byråkratiske. Dette blir utfordrende og problematisk fordi byråkratiske oppgaver fortrenger det sosialfaglige arbeidet. Det er mindre rom for en inklusjonsorientert praksislogikk der det er mer fokus på inkludering, brukermedvirkning, demokratiske rettigheter og større rom for utøvelse av sosialfaglig skjønn. Med utgangspunkt i funnene kan det konkluderes med at sosialt arbeids verdigrunnlag settes på prøve i en NAV-kontekst. Det er derfor viktig at sosialarbeiderne bidrar til å skape et arbeidsmiljø hvor kontinuerlige faglige diskusjoner og refleksjoner er en del av jobbhverdagen, men også at sosialarbeiderne bidrar til en kritisk debatt om praksis i NAV på alle nivå i praksisfeltet, og ikke minst blant politikere. Dette må til for å få en anerkjennende og inklusjonsorientert praksislogikk som må ligge til grunn hvis målet er tett individuell oppfølging av brukerne med store og/eller sammensatte problemer.

“Social work in the transition to NAV – challenges to a practice based on recognition” This ph.d-dissertation is about social work practice with service users who have large and/or complex problems and are in need of close follow-up. The dissertation is built on a long term study of parts of the social work practice in the municipality of Trondheim over a period of three years. The aim of the dissertation is to describe, clarify, and understand the development of this form of social work in the social work offices and NAV (New Norwegian Labour and Welfare Service) in the period just before, during and after the implementation of the NAV-reform. The main research question is: How does social work practice develop in the transition from the social work offices to NAV? According to Payne (2005) social work consists of three elements: 1) the users, 2) the social workers, and 3) the context. To answer the main research question these three elements have been studied. Reviewing the empirical material and the theoretical approaches, several research questions have been designed. These questions are discussed in the articles and in the thesis. The dissertation consists of three publications: two journal articles and one book chapter. The point of entry of the study is explorative, and the foundation of the philosophy of science is a phenomenological and hermeneutical perspective. The empirical material is collected by using the methods participatory observation, individual interviews and group interviews of both social workers and service users. Three key informants have also been an important source of information. Recognition is a key concept in the thesis. The starting point for the discussions about recognition is the social philosopher Axel Honneth ́s theory of recognition. According to Honneth there are three forms of recognition: love, legal rights and solidarity. Recognition is viewed as an ethical standpoint as well as an efficient element in social work practice. In addition, arguments are being made that recognition should be a foundation for citizenship, which is to say for a human, democratic and just society. Bearing this in mind, the dissertation discusses how practices based on recognition can be developed in the social work offices and in NAV. The findings suggest that it is essential that the service users experience that they are being seen and heard, and that they are being taking seriously regarding their personal characteristics, their rights as a legal subject, as well as regarding what their personal contributions are in different social communities. Findings in the study indicate that recognition can be a precondition for user participation, especially because recognition is a requirement for the user’s self-confidence, self-respect and self- esteem which in turn strengthens the individual’s conditions for participation. In this way all the three forms of recognition are important if user participation on an individual basis is to take place. On a structural level, user participation recognition can be about practices based on recognition as part of how the institutions meet and treat their users. Besides recognition, another theoretical fundament is the organizational theorist Hasenfeld’s theory about “human service organizations”. This theory is chosen because the study also discusses how social work practice is organized and influenced by contextual conditions to fulfill social political goals. Public reforms based on principles from New Public Management influence both ideology and practice in social work. The social policy is increasingly linked to the work policy, and workfare has increased influence upon social work practice. Analyses made in the study suggest that in NAV the conduct of social work practice can be viewed as different logics of practice (according to Caswell, 2005): a logic of pathology, a logic of bureaucracy, a logic of sanction and a logic of inclusion. Logic of practice means different ways to regard, conduct and organize the social work practice. The findings show that the logic of inclusion is most in compliance with central goals, values and principles in social work. The conclusion is that in NAV we can find all the logics of practice, but the logic of bureaucracy is the most prominent. This becomes challenging and problematic because the bureaucratic procedures within NAV hamper a social work practice. According to the findings it can be concluded that the value base of social work is being challenged in the context of NAV. It is therefore important that social workers contribute to creating a working environment where continuous professional discussions and reflections are part of the daily routine. In addition, they should also contribute to a critical debate about the practice in NAV within all levels of the field and not least among the politicians. This is necessary in order to obtain a practice based on recognition and inclusion, an important basis if the goal is close follow-up with the service users with large and/or complex problems.