Vis enkel innførsel

dc.contributor.authorFiskaa, Helgenb_NO
dc.date.accessioned2014-12-19T11:21:26Z
dc.date.available2014-12-19T11:21:26Z
dc.date.created2008-03-27nb_NO
dc.date.issued2002nb_NO
dc.identifier123861nb_NO
dc.identifier.isbn82-471-5444-7nb_NO
dc.identifier.urihttp://hdl.handle.net/11250/230998
dc.description.abstractNew Building Act and Compulsory Planning in 1965 Coordinated physical and economic planning was introduced and extended in Norway through The Building Act in 1965, put into effect January 1, 1966. The earlier Act of 1924 was intended only for towns, and for those rural municipalities that chose to implement it for their built-up areas (villages). There was only one type of plan, "town plan" or local plan. The legal planning was in other words a physical planning for urban form. The new law made planning compulsory for the whole country, through master plans for the municipalities and regional plans for two or more municipalities. Planning was more strongly politically directed since only elected political bodies were given authority to vote on plans. Functional land use and zoning was formalized as a planning principle. In the implementation of the act, physical and economic planning was bound together both in content and institutionally. My interest in a study of the first years of master planning in rural municipalities through the new Act had two starting-points. First, I was curious about how the early planning in rural municipalities had worked. The planning criticism, which began at the end of the 1960s and formed many opinions afterwards, sharpened my interest. As Chapter 2 shows, the criticism was basically directed against the politics for economic growth and prosperity. In physical planning it was directed against the contents of the plans, the ideals behind them, the methods of modernistic planning, the "neutral" planner role, the idea of planning as tool for development, and the planning process as it was carried out. Master planning did not deal with or solve the kinds of problems rural municipalities were facing. Secondly, I had access to the planning material of Nic Stabell from his work as a planning consultant, which he was putting into order at the end of his career. Stabell worked at Department of Town and Regional Planning from 1956 to 1990, and had his own practice on the side for a long period, doing planning for more than 40 muni-cipalities and regions. My study contains two main parts: 1. In Part II I explain and discuss the political and professional basis for the Planning Act of 1965, and the State’s intentions with the Act and the first implementation of it. 2. Part III contains a study of the early physical and economic planning in practice, through the master plans for the municipalities Eid in Sogn og Fjordane, Saltdal in Nordland, Stranda in Møre og Romsdal, Tinn in Telemark, and Ørland in Sør-Trøndelag as examples. (See map in Chapter 4.3 and Appendix 1) The State’s Intentions with Planning Behind the Building Act and its implementation, one can see a political and a professional dimension. Chapter 5 describes how the political dimension developed, from economic liberalism with some responsibility for common welfare around 1900, to the growth of social democratic ideology and ambitious building of the welfare state, especially after Word War II. The professional dimension developed from early town planning under the influence of the Garden City Movement and Functionalism, among other things, through the first comprehensive planning in some urban regions after World War I, forward to physical and economic planning as a tool in welfare building and regional policy. In this we can see an integration of some old traditions of architects and engineers with an economic tradition with roots in the inter-war period. As time went by other professionals also took part in the planning process. In Chapter 6 the preparation and implementation of the new Act are discussed. The ambitions for planning increased through the 11-year long process of designing the Act. At the beginning only some minor changes in the existing Act were being considered. There were doubts about whether the Act should apply in rural municipalities. The result was a new Act, which can be seen as one of the important tools for developing the welfare society. Together with other measures and especially regional policy planning, the Act was aiming to help the growth and regulation of trade and industry, housing, public service, infrastructure etc. by means of control of land use. Physical and Economic Planning in Practice The five municipalities had both similarities and differences. Tinn is located in the inland, while the other ones are located at the coast or in fjords. Tinn had about 8.000 inhabitants and the population was declining. The other ones had between 4.300 and 5.300 inhabitants, and the population was stable or increasing. The municipalities were in a period of rapid change in trade and industry and development of welfare arrangements. There was need for land and economic resources for both public and private tasks. Especially Tinn was in a difficult situation because of the reductions of Norsk Hydro’s operations in the village of Rjukan. Some Aspects of the Contents of the Plans More than building plans for urban settlements The staring point for planning was for the most part to prepare for increased welfare through growth in trade and industry, and developing public service according to the policies of the State at the time. Partly the plans stated that increasing population was not a goal in itself. The most important was to offer good living conditions to all inhabitants. The plans include the total area of the municipalities and a broad spectrum of issues. Settlement in several parts of the municipality was desired, as was preservation of agriculture and local schools. This required housing, daily service, areas for small industries etc., also in the smallest villages. Otherwise, scattered housing should be reduced. Compared with the State’s strategy for decentralization, the plans seem to go further in developing small local communities. The plans emphasize land use and building tasks, but include more than just physical issues. In the analysis of nature and landscape and in the land use plans one can see an interest in protecting natural resources. Protection of agricultural land was motivated by production of food and securing employment. The interest in nature conservation was built on the value of flora and fauna, in landscape esthetic arguments, and in the values of the tourist industry and outdoor life in general. Culture and conservation of buildings were important too. In addition to the traditional historical and cultural heritages, there was interest in old building settings, while perhaps individual houses were not so valuable. One can see an increasing interest in the past, maybe as a reaction to modernism. The interests in conservation determined to a great degree which areas were chosen for building. Thus it was seen as a better solution to use the least valuable agriculture land near and inside the villages, rather than scattering the new developments. Big building tasks required large areas Housing required the most land. With the help of an active housing policy good dwellings should be provided to all inhabitants. Providing prepared building sites was also a strategy for attracting new inhabitants. The plans discuss alternatives to the traditional one-family house. The argument was reduced use of land and lower costs. The plans show principles for good housing environment with playgrounds, outdoor areas, assembly rooms, traffic safety and short distances to schools, local service etc. Industry was the other function that requires large areas. Areas of different sizes were planned in order to have attractive offers to different industries, in total much more area than was calculated as needed. Behind this lay both optimism in relation to the State’s policies and an element of competition between municipalities in attracting industries. As part of the welfare policies the municipalities had already come far in developing school systems and building institutions, dwellings and other services for elderly and sick people. However, in the case of kindergartens, it looks like the consultants argued for stronger efforts than the politicians were willing to make. The development of prosperity would also mean more commodity trade and demand for more space for shops, but there was usually room for extensions within the existing business and center areas. Ideal of denser "villages" 1 The plans show an ideal of "denser" villages2, based on rational arguments about technical and economic relations and protection of agricultural land. Denser building would in addition mean shorter distances between various functions. Only larger industries should be located further away from villages and housing areas, partly because it was difficult to find areas without conflicts and partly because industry could produce noise and pollution. In some cases housing areas were located some distance away from the center as a compromise between the village ideal and the motive of protecting nature. The zoning plans showed the residential areas, the industrial area, the center area, the by-pass roads, and the pedestrian and bicycle paths. But zoning was not complete, even as a planning ideal. Mixed-use was seen as desirable in two ways. Effective land use and short distances should connect the dwellings to the center, and mixing of dwellings, shops, restaurants, work places, and cultural institutions should give more life to the center. In this can be seen an architectural ideal of the dense townscape. However, industrial areas were seen as purely industrial. The plan maps showed land use, but behind this was concern about architectural form. The adjustment of buildings to the terrain and landscape and the choice of types of houses and density were important elements. Building of roads and technical infrastructure Few questioned the extensive use of private cars. By-pass roads were according to common principles, and often what the Road authorities wanted. Local people, however, were often sceptical because the by-pass roads could have negative effects on trade in the center. Nevertheless, in some places extensive plans for new main roads were introduced, sometimes beyond what was shown in The Norwegian Road Plan. At the same time problems caused by traffic, like accidents and noise, were pointed out. The road systems were based on principles of differentiation and separation, and noise barriers were suggested. The principles were modified and adapted to the local situation. Traffic safety and good environment were arguments for positioning of functions within short distances. Pedestrian and bicycle paths were important in most of the plans. They were located parallel to the roads or in parks and sports fields. Public transportation was a necessary part of the transport system, but mostly as a supplement to private cars, for instance as more effective ferry connections. Buses were necessary for people who did not own their own cars. Use of railways was of interest mostly for transportation of goods. When airfields were mentioned in the plans, there was optimistic thinking about the volume of air transport in the future. The municipalities had to build systems for water supply and sewage in order to improve the existing situation and to prepare for development in the villages. The systems for garbage collection also had to be improved, perhaps in cooperation with neighboring municipalities. Some Aspects of the Planning Tools and Planning Process The planning had synoptic-rationalistic ambitions There were synoptic ambitions in the desire to relate the plans to greater geographical areas and to see many issues and factors in relation to each other. The rationalistic ambitions lie in the goal orientation and the use of systematic methods in the planning. In addition to dealing with the total areas of the municipalities and many considerations and tasks for future development, the plans tried to look at the municipality in the perspective of expected development in the region and the county. Based on investigation and analysis comprehensive plans were presented for trade and industry, population, housing, public service etc. all over the municipality. In this way the plans had formulated goals, for the total municipality, for the zoned areas, and for different sectors or tasks. Systematic methods were used to find needs and solutions according to the goals. In the use of methods and in the structure of the plans, the "economic-base" model was essential. It coordinated possible development in trade and industry, population, economics, and the needs and tasks the plans were to deal with. In the evaluation of alternative development patterns, systematic analysis of commodity trade was used. In addition the choice of pattern was based on judgement and political conside-rations. As a basis for the land use plans, systematic analysis of existing land use and qualities was done. Identifying conflicts of interest, especially in relation to agriculture, was important for the choice of building sites. The general approach and use of methods are in accordance with the Anglo-Saxon planning tradition, based on physical planning and dealing with themes and considerations that are relevant to land use plans. Public organizations were active in the planning It is understandable that planning was criticized for using ”scientific” and complicated methods, especially for the analysis of trade and industry and population. On the other hand it is difficult to see how it could have been done in any other or easier way to create a solid basis for the goals and long term plans. The view that the municipalities bought a more or less complete plan proposal from the consultant is not correct. Political and administrative boards were important participants in the planning. In the most cases the planning committee was active, and some places the municipal council discussed important issues during the process. The planning committee often had important politicians as members. The municipal engineer had an important role, and was in some cases responsible for parts of the planning. The agriculture authorities' contribution to the analysis of land use was decisive for the design of the plan. Other authorities in the municipality and on a higher level gave contributions. The contacts with the County governors planning department, the road authorities, and the region planning office, were especially important. Private actors were to a lesser degree involved in the planning, apart from some contact with business leaders in discussions about future development, and with land-owners in discussions about land use plans. Ordinary people were more concerned about specific concrete projects and site plans. In the descriptions of the planning pro-cess, the public inspection of the plan proposal on its way to final decision is emphasized. Few initiatives were taken to broader participation in the planning; so the criticism of lack of democracy may be correct. The planning took a long time Up till about eight years elapsed from the planning started until a plan proposal could be presented. One common cause was the lack of maps. In some cases the work halted because planners had to wait for clarification of various issues. However, it seems like the municipalities were interested in getting the planning done. The exception may be Tinn, where economic development work had priority and finalizing of the master plan was delayed. Especially in Saltdal there was disagreement about how comprehensive the planning should be. In this one can see a suggestion that the synoptic ambitions were per-haps too high and that the planning did not concentrate enough on the most important problems in the municipality. At the same it should be remembered that all necessary data had to be developed from scratch. When the Ministry eventually advised limiting the scope of the plans, this was not so simple, as they were supposed to be consistent and serve as good tools for the municipality at the same time. The plans show signs of strategic thinking The view that the plans were static and standardized is not correct. The point of the analyses of relations between employment, population, need for building sites, and need for services, was to show what was necessary to steer the development in a desired direction, and to prepare for the development that was expected. The land use plans were to prepare for and guide building when and if it might take place. There was a strategic thought behind the large allocations of land, greater than calculated need, especially for industry. This gave municipalities flexibility and reserves of land for the future. The plans emphasized the need for up dating of the plans according to changes in needs and conditions. The municipalities were to do the future planning themselves. The criticism of the plans as static and standardized stands in contrast to the view of the same plans as schematic and divided in zones, without thought for form. In this view can be seen a wish for the plans to go even further in determining concrete design than the zoning plans did. The plans show will to realism I have examined the realism of the plans in relation to the information one could have at the time the planning was taking place and based on the methods used. The extensive registration and analysis shows will to found the plans on as solid a base of information and facts as possible. The goals for population growth at 1-2 % each year in the five municipalities can be seen as unrealistic. At the time, many municipalities had overly optimistic prognoses for growth. However, many rural municipalities believed in ”vitamin injections” from an active regional policy, and based their prognoses in addition on rates of birth that had been common up until then. The will to realism is obvious in the coordination between prognosis, calculations of needs, and analysis of the municipality’s economics, action plan and long term budget. Here is also a connection between physical and economic planning. When the plans account for the limitations in the municipality's possibilities in directing authorities on a higher level, or private trade and industries, this is an expression of a realistic attitude. Politicians had a tendency to decide more optimistic goals than the consultant recommended. This reflected political will and optimistic belief in the future and in regional policy. Planning better than its reputation In the years after, it can be seen that the plans were in use for a long time, even beyond the plan period. Of course, all municipalities except for Eid had lower population growth than expected, for many reasons. Industries did not develop in the way the plans suggested, more women took jobs, and birth rates declined. In agriculture there was stability for a few years, but then the number of farmers declined in the municipalities that had a difficult organization of farm area. In the public sector the number of employees increased because of an increase in required municipal administration. In the private service there has also been growth due to increased prosperity. The land use plans have been mostly followed with rather minor changes and additions, even in the smaller villages. Despite lower population increase, the small villages contain a reasonable part of the population, and building has mostly been carried out according to the plans. However, there has been less building, generally because of the population trend, and the planned areas in most cases have been sufficient up until now. Roads are only partly built; in some cases new plans have been made or earlier plans have been changed. Many industrial sites and some center and business areas have not been developed. In summary, my conclusions are that the master planning was useful for the municipalities I have studied, and probably in many rural Norwegian municipalities. A great deal of the criticism is not pertinent to the planning that was carried out, nor to the State’s intentions in planning. The requirement in the Planning Act of 1985 that the master plan should include social and cultural issues, and from 1997 also the esthetic development, is in reality nothing new in the light of the plans I have studied. However, the formalization of these requirements is a sign of expanding ambitions in the direction of the American tradition; comprehensive planning as a way of "planning social life." It is thought provoking that the Planning and Building Act extended the ambitions for planning at the same time as dominant policies turned away from publicly decided development and toward free market liberalism and deregulation.nb_NO
dc.description.abstractNy bygningslov og planleggingsplikt i 1965 Fysisk-økonomisk planlegging i Norge blei introdusert og fekk utvida rolle og verkefelt med bygningslova av 1965, iverksett 1. januar 1966. Den tidlegare lova frå 1924 galdt i byane og i dei landkommunane som innførte ho for tettbygde strøk. Det fanst bare lovreglar om byplanar, eller reguleringsplanar; den lovfesta planlegginga var altså ei rein fysisk planlegging for utforming av bygde miljø. Den nye lova innførte planleggingsplikt i heile landet, med oversiktsplanlegging i form av generalplanar i kommunane og regionplanar på interkommunalt nivå. Planlegginga fekk ei sterkare politisk styring ved at bare folkevalde hadde røysterett. Funksjonelle arealbruksformål med sonedeling blei formalisert som planprinsipp, mest utfyllande for reguleringsplanar. I implementeringa av lova blei den fysiske og økonomiske planlegginga kopla saman innhaldsmessig og institusjonelt. Interessa mi for å undersøke planlegginga i landkommunar den fyrste tida med ny bygningslov hadde i alle fall to utgangspunkt. For det eine var eg nysgjerrig korleis den tidlege planlegginga i landkommunar hadde fungert. Den kritikken planlegginga hadde blitt utsett for frå slutten av 1960-talet, og som òg har påverka oppfatningar i ettertid, stimulerte interessa. Som det går fram av Kapittel 2 var kritikken i utgangspunktet retta mot verknader av den rådande vekst- og velstandspolitikken. I plansamanheng var han retta mot planinnhaldet og ideala bak planlegginga, mot arbeidsmåtar i modernistisk planlegging, den “verdi-nøytrale” ekspertrolla, mot sjølve planlegginga som reiskap, og mot planleggings-prosessen. Generalplanlegginga tok ikkje for seg og gav ikkje svar på dei problema landkommunane hadde. For det andre fekk eg tilgang til det omfattande planmaterialet Nic Stabell hadde frå konsulentverksemda si og som han var i ferd med å systematisere. Stabell var tilsett ved Institutt for by- og regionplanlegging frå 1956 til 1990 og dreiv parallelt privat praksis i ein lang periode med planoppdrag for vel 40 kommunar og regionar. Studien inneheld to hovudbolkar: 1. I Del II tar eg for meg det politiske og faglege grunnlaget bak bygningslova av 1965 og statens intensjonar med lova og den fyrste implementeringa av ho. 2. Del III inneheld undersøking av den tidlege fysisk-økonomiske planlegginga i praksis med generalplanane for kommunane Eid i Sogn og Fjordane, Saltdal i Nordland, Stranda i Møre og Romsdal, Tinn i Telemark og Ørland i Sør-Trøndelag som eksempel. (Sjå kart i Kapittel 4.3 og Vedlegg 1) Statens intensjonar med planlegginga Bak bygningslova av 1965 og iverksettinga av ho kan ein sjå ein politisk og ein fagleg dimensjon. I Kapittel 5 går det fram at den politiske dimensjonen går frå økonomisk liberalisme med gryande ansvar for folks ve og vel rundt 1900, til framveksten av sosialdemokratiet og ambisjonar om politisk styring og bygging av velferdsstaten særleg etter andre verdskrigen. Den faglege dimensjonen har røter i tidleg byplanlegging med påverknad frå blant anna hagebyrørsla og funksjonalismen, og går via gryande oversiktsplanlegging i nokre byområde i mellomkrigstida til fysisk-økonomisk planlegging som reiskap i velferdsbygginga og distriktspolitikken. I dette ligg ei samanveving av ein arkitekt- og ingeniørtradisjon med røter langt tilbake og ein økonomtradisjon som hadde sitt opphav i mellomkrigstida. Etter kvar kom òg andre faggrupper med i planlegginga. Kapittel 6 gjer greie for arbeidet med lova og iverksettinga av ho. Synet på kva planlegginga skulle vere endra seg i løpet av dei 11 åra arbeidet med lova gjekk føre seg. I starten tenkte ein seg mindre endringar i den gamle lova og var i tvil om ho skulle gjelde i landkommunane. Gjennom arbeidet i lovkomitéen og departementet, ved sluttbehandlinga i Stortinget og i iverksettinga blei bygningslova av 1965 ein av sluttsteinane i oppbygginga av eit apparat for utvikling av den moderne velferdsstaten. Saman med ulike verkemiddel, blant anna i distriktspolitikken, skulle planlegginga vere med på å initiere og halde styr på veksten i industri og anna næringsliv, boligbygging, offentleg service, infrastruktur etc. Fysisk-økonomisk planlegging i praksis Dei fem kommunane hadde både like og ulike trekk. Tinn er ein rein innlandskommune, mens dei andre ligg ved kysten eller i fjordarmar. Tinn hadde vel 8.000 inn-byggarar og hadde nedgang i folketalet. Dei andre hadde mellom 4.300 og 5.300 innbyggarar og hadde stabilt eller aukande folketal. Kommunane var inne i ein omstillingsperiode med endringar i næringslivet og utviklinga av velferdsordningar. Det måtte skaffast areal og økonomiske rammer for private og kommunale tiltak. Særleg var Tinn inne i ein vanskeleg periode med nedbygging av Norsk Hydros verksemd i Rjukan. Nokre sider ved planinnhaldet Meir enn utbyggingsplanar for tettstader og grender Utgangspunktet for planlegginga var gjennomgåande å legge til rette for velferdsutvikling gjennom vekst i næringslivet og utvikling av offentlege velferdsordningar, i tråd med statleg politikk i den tida. Til dels sa planane at auke i folketalet ikkje var noka målsetting i seg sjølv; det viktige var å gje gode forhold for alle i kommunen. Planane tok for seg heile kommunens areal og eit breitt spekter av spørsmål. Ein ønskte busetting i ulike delar av kommunen, og ville oppretthalde landbruket og dei eksisterande skolane. Det kravde boligbygging, dagleg service og areal for mindre næringsverksemder, også i dei mindre tettstadene. Spreidd boligbygging burde reduserast. I forhold til statleg strategi med "desentralisert sentralisering" ser planane ut til å gå lenger i satsing på små stader. Planane legg vekt på arealbruk og byggeoppgåver, men omfattar òg ikkje-fysiske tiltak for eksempel innan eldreomsorg og tiltak for unge. I undersøkingane av naturgrunnlaget og i arealplanane ligg ei interesse for vern av naturressursane. Jordvernet var grunngjeve i matvareproduksjonen og trygging av næringsgrunnlaget. Naturverninteressa bygde på verdiane i flora og fauna, landskaps-estetiske argument og verdien for turisme og friluftsliv. Også kultur- og bygningsvern var viktig. I tillegg til dei tradisjonelle fornminna og kulturminna var bygningsvernet i ferd med å ta inn i seg eldre bygningsmiljø der enkelthus kanskje ikkje var så verneverdige. Bak dette kan ein sjå ei generelt aukande interesse for fortida, kanskje som ein reaksjon på modernismen. Verneinteressene avgjorde langt på veg kva areal og område ein valde ut for bygging, men på den måten at ein meinte det var betre å bygge med effektiv areal-utnytting på nokre av dei minst drivverdige jordbruksareala inntil utbygde område enn å speie utbygginga. Store byggeoppgåvene kravde store areal Av byggeoppgåvene var boligar mest arealkrevande. Gjennom ein aktiv kommunal boligpolitikk skulle alle innbyggarane i kommunen sikrast boligar. Byggeklare tomter var òg ein strategi for å trekke til seg nye innbyggarar. Planane drøfta alternative hus-typar til den frittliggande eineboligen. Argumenta var mindre arealforbruk og lågare kostnader. Planane gjorde greie for prinsipp for gode bomiljø med leike- og uteareal, forsamlingslokale, trafikktryggleik og korte avstandar til skole, service etc. Industri var det andre planelementet som kravde store areal. Ein la ut fleire område av ulike storleikar for å ha eit attraktivt tilbod til næringslivet, til saman mykje meir enn det behovet som var rekna ut. Bak dette låg både optimisme i forhold til statleg industri- og distriktspolitikk og eit element av konkurranse mellom kommunar om å lokke til seg verksemder. Som ledd i velferdspolitikken var kommunane godt i gang med utbygging av skolestellet og institusjonar, boligar og andre tiltak for eldre og sjuke. For barnehagar ser det ut som konsulenten argumenterte for sterkare satsing enn det generalplanutval og kommunestyre var med på. Velstandsutviklinga ville gje auka handel og behov for større forretningsareal, men det var oftast rom for utvidingar innan eksisterande sentrums- og forretningsområde. Ideal om tettare tettstader Planane viser eit ideal om tettare tettstader ut frå rasjonelle grunngjevingar om tek-niske og økonomiske forhold og omsynet til dyrka mark. Tettare utbygging ville òg gje kortare avstandar innan staden. Bare store industriområde burde leggast lenger unna, delvis fordi ein ikkje fann eigna og konfliktfrie areal elles, og delvis fordi industrien kunne gje støy og forureiningar til ulempe for tettstaden og boligområda. I nokre tilfelle blei boligområde plasserte litt unna skole og sentrumsfunksjonar som eit kompromiss mellom tett-leiksidealet og verneomsyna. Med soneplanane fekk ein boligfeltet, industriområdet, sentrumsområdet, omkøyringsvegen og gang- og sykkelvegen. Men sonedeling blei ikkje reindyrka, heller ikkje som planideal. Ein ønskte funksjonsblanding på to måtar. Effektiv arealutnyt-ting og korte avstandar skulle knyte boligane til sentrum, og ein la til grunn innplas-sering ulike funksjonar innanfor eit område. Ein burde blande boligar, forretningar, serveringsstader, arbeidsplassar og kulturinstitusjonar for å skape meir liv i sentrum. I dette kan ein sjå eit arkitekturideal om den tette landsbyen. Industriområda var deri-mot tenkte som einsidige næringsområde. Plankarta viser arealbruken, men bak dei låg omtanke for form. Innpassing i terreng og landskap og val av boligtypar og tettleik var viktige element. Utbygging av vegar og teknisk infrastruktur Det blei reist få spørsmål ved den aukande privatbilismen. Omkøyringsvegar var i tråd med rådande prinsipp for vegsystem og ofte Vegvesenets ønske. Lokalt var ein gjerne redde for at ei prioritering av fjerntrafikken ville gje mindre handel. Likevel blei det nokre stader vist omfattande planar for nye hovudvegar, til dels ut over det Norsk Vegplan la opp til. Det blei samtidig peikt på ulemper av biltrafikken i form av ulykker og støy. Ein baserte vegsystema på differensiering og separering etter SCAFT-prinsippa, og foreslo støyskjerming etc. Prinsippa blei meir eller mindre nyanserte og tilpassa eksister-ande situasjon. Trafikktryggleik og -miljø var argument for lokalisering som gav korte avstandar. Gang- og sykkelvegar var viktige i dei fleste planane; anten gjekk dei langs køyrevegane eller i grøntområda og i tilknyting til parkar og idrettsanlegg. Kollektivtransporten var ein nødvendig del av kommunikasjonssystemet, men då mest som eit supplement til biltransporten for eksempel i form av effektivisering av ferjesamband. Buss var nødvendig for dei som ikkje disponerte eigen bil. Bruk av jernbanen var av størst interesse for godstransport. Når flyplassar blei behandla i fleire av planane, fortel det om stor tru på framtidig luftfart. Kommunane måtte bygge ut anlegg for vassforsyning og avløp både for å betre eksisterande forhold og å legge til rette for vidare utbygging i grender og tettstader. Ein måtte òg få til betre løysingar for renovasjonen, gjerne i samarbeid med nabo-kommunar. Nokre sider ved planreiskapen og planleggingsprosessen Planlegginga hadde synoptisk-rasjonalistiske ambisjonar Det låg synoptiske ambisjonar i ønsket om å relatere planen til større geografiske område og å sjå mange element og omsyn i samanheng. Dei rasjonalistiske ambisjonane ligg i målrettinga og bruk av systematiske metodar i planarbeidet. I tillegg til å behandle heile kommunens areal og mange spørsmål og oppgåver i kommunens framtidige utvikling, prøvde planane å sjå kommunen i ein regional eller fylkessamanheng. På grunnlag av undersøkingar og analysar gav dei samanhengande planar for næringsliv, befolkningsutvikling, boligbygging, offentlege tenester etc. i heile kommunen. Tilsvarande formulerte planane målsettingar, både overordna for heile kom-munen, for soneplanområda og for ulike sektorar og tiltak, og det blei brukt systematiske metodar for å finne fram til behov og løysingar i tråd med måla. I metodebruken og oppbygginga av planane var "economic-base"-modellen grunnleggande. Det gav samanheng mellom mogleg utvikling i næringsliv, befolkning og kommunal økonomi, og dei behova og oppgåvene planane tok omsyn til. I vurderingar av utbyggingsmønster gjorde ein systematiske analysar av varehandelen. I tillegg bygde valet av mønster i stor grad på skjønnsmessige og politiske avvegingar. Som grunnlag for arealplanane blei det til dels gjennomført systematiske analysar av arealbruk og -eigenskapar. Klarlegging av interessekonfliktar, særleg i forhold til landbruket, låg til grunn for val av byggeområde. Generelt var tilnærminga og metodebruken i samsvar med den engelske planleggingstradisjonen med utspring i fysisk planlegging og behandling av tema og samanhengar retta inn mot arealplanar. Offentlege organ var aktive i planarbeidet Når planlegginga blei kritisert for å bruke vitskaplege og kompliserte metodar, særleg i nærings- og befolkningsanalysane, kan ein forstå det. Men samtidig er det vanskeleg å sjå korleis ein på annan og enklare måte kunne få fram eit solid grunnlag for kommunens overordna målsettingar og langsiktige planar. Ei oppfatning av at kommunane fekk eit meir eller mindre ferdig planforslag frå konsulenten stemmer ikkje heilt. Politiske og administrative organ var viktige deltakarar i planarbeidet. I dei fleste tilfella var generalplanutvalet aktive, og nokre stader behandla kommunestyret overordna spørsmål under vegs. Generalplanutvalet hadde gjerne medlemmer med stor politisk tyngd i kommunen. Kommuneingeniøren hadde ei viktig rolle, og stod i fleire tilfelle for delar av arbeidet. Tilsvarande var landbruksstyresmaktenes bidrag i arealvurderingane avgjerande for planutforminga. Også andre organ i kommunane og på overkommunalt nivå var med. Det galdt ikkje minst Fylkesmannens utbyggingsavdeling og Vegvesenet, og regionplanrådet der regionplanarbeid var i gang. Private interesser var lite involverte ut over litt kontakt med næringslivet i arbeidet med næringsanalysane og grunneigar i diskusjonar om arealbruk. Folk engasjerte seg sterkare i behandlinga av reguleringsplanar og konkrete spørsmål. I plananes omtale av planprosessen blei det lagt vekt på at forslaga skal leggast ut til offentleg ettersyn på vegen til sluttbehandlinga i kommunestyret. Det blei lagt lite til rette for breiare deltaking i planarbeidet; kritikken av eit demokratiunderskot kan langt på veg vere på sin plass. Planarbeidet tok lang tid Når det tok opp til ca. åtte år frå arbeidet starta til planforslag var ferdig, var ei van-leg årsak at ein i starten mangla kartgrunnlag. I nokre tilfelle stoppa arbeidet opp i periodar i påvente av kommunale eller overordna avklaringar. Men det ser ut som alle kommunane var interesserte i framdrift i arbeidet. Unntaket kan vere Tinn som priori-terte tiltaksarbeidet og venta med sluttføring og vedtak av generalplanen. Særleg i Saltdal var det usemje om kor omfattande planarbeidet skulle vere. I dette kan ligge eit signal om at dei synoptiske ambisjonane var for store og at planlegginga ikkje konsentrerte seg nok om dei viktigaste problema kommunen hadde. Men samtidig må ein ha med seg at alt datagrunnlag måtte skaffast fram for fyrste gong. Når departementet etter kvart tilrådde å avgrense omfanget av planane, var ikkje det utan vidare enkelt når kravet samtidig var at dei skulle vere konsistente og tene formålet som gode reiskapar for kommunen. Planane bar preg av strategisk tenking Påstandar om at planane var statiske mønsterplanar stemmer ikkje. Ved å ta for seg samanhengane mellom sysselsetting, befolkningsutvikling og behov for byggeareal og ulike tenester, var poenget å vise kva som måtte til for å få den utviklinga ein ønskte og å legge til rette for å ta mot utviklinga. Arealplanane skulle legge til rette for og styre bygginga når og dersom ho kom. Bak disponeringa av større areal enn det behovsutrekningane viste, særleg til næringsfor-mål, ligg ein tydeleg strategisk tanke; ein ville ha fleksibilitet og arealreservar for framtida. Planane la vekt på at dei skulle rullerast etter som behov og føresetnader endra seg. Kommunane burde ta seg av det vidare planarbeidet sjølve. Kritikken av statiske mønsterplanar står i motsetning til oppfatninga av planane som skjematiske og sonedelte og utan omtanke for form. I ei slik oppfatning kan ein lese eit ønske om at planane gjekk lengre i å fastlegge konkret utforming enn det soneplanane gjorde. Planane viste vilje til realisme Eg har vurdert plananes realisme ut frå dei kunnskapane ein kunne ha på den tida dei blei utarbeidde og ut frå dei metodane som blei brukte. Det omfattande registrerings- og analysearbeidet viser vilje til å bygge planane på så solid faktagrunnlag som mogleg. Ein kan oppfatte målsettingar om årleg folkeauke på ca. 1-2 % i dei fem undersøkte kommunane som urealistiske. Det hadde i undersøkingar kome fram at mange kommunar hadde målsettingar om større vekst enn den SSBs prognosar viste. Men mange landkommunar trudde på vitamininnsprøytingar gjennom ein aktiv distrikts-politikk samtidig som ein la til grunn dei fødselsratane som hadde vore vanlege lenge. Viljen til realisme er tydeleg i samanhengen mellom prognosearbeidet, behovs-utrekningar og kommunens økonomi, handlingsplan og langtidsbudsjett. I dette ligg koplinga mellom fysisk og økonomiske planlegginga. Når planane gjorde greie for korleis kommunane har avgrensa kontroll med overkommunale organ og privat næringsliv, er det uttrykk for ei realistisk haldning. Politikarane hadde ein tendens til å vedta meir optimistiske målsettingar enn det konsulenten tilrådde; det avspeglar kommunal vilje og kanskje stor tru på framtida og distriktspolitikken. Planane var betre enn sitt rykte I ettertid kan ein slå fast at planane var gangbare i lang tid, også ut over planperioden. Rett nok har alle kommunane bortsett frå Eid hatt svakare befolkningsutvikling av fleire årsaker. Næringslivet fekk gjerne ikkje den veksten ein tenkte seg, fleire kvinner gjekk ut i arbeidslivet, og fødselsratane gjekk ned. Landbruket hadde ei viss stabilisering i nokre år, men gjekk deretter tilbake i kommunane med vanskeleg bruks-struktur. Offentleg sektor har derimot fått sterkare vekst som resultat av fleire kommunale oppgåver. Det same gjeld privat service som resultat av den allmenne velstandsutviklinga. Arealplanane er for det meste etterlevde med mindre endringar og tillegg, også i dei mindre grendene og tettstadene. Sjølv med svakare befolkningsutvikling har desse fått sin rimelege del av folketalet, og bygginga har for det meste skjedd etter planane. Men bygginga har generelt vore litt mindre som resultat av befolkningsutviklinga, og dei utpeikte areala har langt på veg vore tilstrekkelege opp til vår tid. Store vegar er bare delvis bygde; i fleire tilfelle har det kome andre planar eller dei tidlegare planane er skrinlagde. Mange industriareal og nokre sentrums- og forretningsområde er ikkje utnytta. Alt i alt er konklusjonen min at generalplanlegginga var til nytte i dei kommunane eg har undersøkt, og truleg i mange andre norske landkommunar. Mykje av kritikken stemmer ikkje med den planlegginga som gjekk føre seg, og heller ikkje med statens intensjonar med planlegginga. Kravet i plan- og bygningslova av 1985 om at kommuneplanen òg skal omfatte den sosiale og kulturelle, og frå 1997 også den estetiske utviklinga, er eigentleg ikkje nytt i forhold til dei undersøkte planane. Men formaliseringa ber bod om utvida ambisjonar i retning av den amerikanske tradisjonen om å planlegge samfunnslivet. Det er eit tankekors at plan- og bygningslova utvida intensjonane med planlegginga samtidig som rådande politikk orienterte seg bort frå den offentleg styrte utviklinga i retning av marknadsliberalisme og deregulering.nb_NO
dc.languagenornb_NO
dc.publisherFakultet for arkitektur og billedkunstnb_NO
dc.relation.ispartofseriesDr. ingeniøravhandling, 0809-103X; 2002:49nb_NO
dc.titleMed lov skal land byggastnb_NO
dc.typeDoctoral thesisnb_NO
dc.contributor.departmentNorges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Fakultet for arkitektur og billedkunst, Institutt for byforming og planleggingnb_NO
dc.description.degreedr.ing.nb_NO
dc.description.degreedr.ing.en_GB


Tilhørende fil(er)

Thumbnail

Denne innførselen finnes i følgende samling(er)

Vis enkel innførsel