Bruksverdi som premiss for bedre konseptvalg i offentlig sektor - En enkeltcase-studie av etablerte metoder som evaluerer bygninger i bruk

Abstract

Den offentlige sektoren i Norge forvalter store mengder areal, og investeringene som legges til grunn i byggeprosjekter er en del av samfunnets kapital. Det betyr at arbeidet med forvaltning og utvikling stiller krav til egnede og levedyktige bygninger for det offentlige tjenestetilbudet. Et mål med denne oppgaven er å løfte bruksverdien frem i lyset når eksisterende bygninger skal videreutvikles, ved å undersøke hvordan prosjekteierstyringen kan sikre tilstrekkelige og systematiske hensyn i tidligfasen. Til dette er følgende problemstilling benyttet:

Hvordan kan man sikre et godt beslutningsgrunnlag ved konseptvalg for videreutvikling av eksisterende bygninger i offentlige investeringsprosjekt?

Oppgavens forskningsdesign er basert på en holistisk tilnærming til problemstillingen gjennom en enkeltcase-studie av formålsbygget Stavanger museum, for en dybdeundersøkelse av premissene for et fremtidig investeringstiltak i byggherreorganisasjonen Stavanger kommune. Man søker å bidra til en praktisk tilnærming til å fremskaffe et kvalitetssikret og konsistent analysegrunnlag i tråd med overordnede føringer til beslutningsgrunnlag ved konseptvalg, gjennom en testing og kryssing av to etablerte metodeverktøy, USEtool og multiMap, som evaluerer bygninger i bruk. Det er benyttet en metodetriangulering med både kvantitative og kvalitative metoder for innsamling av data. Sentralt for datainnsamlingen har vært å følge fremgangsmåten som anbefales i de etablerte metodene.

Som følge av en rekke uheldige erfaringer med kostnadsoverskridelser, forsinkelser og feil konseptvalg i store offentlige investeringsprosjekt, viser tidligere forskningsstudier at det er et stort behov for styringssystem, det vil si såkalte prosjektmodeller eller beslutningsmodeller, som gir rom for endringer underveis ettersom planleggingen og gjennomføringen går over lang tid.

For å styrke eierstyringen i offentlige investeringsprosjekt demonstrerer funnene i denne studien at føringer i statens prosjektmodell for gjennomføring av konseptvalgutredninger gir hensiktsmessige retningslinjer i utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget. Med utgangspunkt i oppgavens drøfting anbefales det å tilrettelegge for konkrete utredningsinstrukser som følger denne fasen for å oppnå et godt beslutningsgrunnlag ved konseptvalg. Dette inkluderer en fast mal og struktur som svarer ut de viktigste behovene slik at beslutningstakerne får et forutsigbart styringsunderlag. Det følger som premiss å ha en metodisk tilnærming i store og komplekse prosjekt, og at det utredes konseptuelt ulike alternativer for en helhetlig fremstilling av reelle muligheter som synliggjør nytteverdien av investeringen.

Når det gjelder konseptvalgutredninger som omhandler eksisterende bygninger er mulighetene som regel avgrenset av bygningens utforming, muligheter for utvidelser og i noen tilfeller rivning. Særlig utfordringer identifiseres når det ikke tas tilstrekkelig hensyn til de mulighetene som allerede finnes i bygningsmassen, og hvordan man på en hensiktsmessig måte kan tilnærme behovet for å gi tilstrekkelig sikkerhet for fremtidig bruk i beslutningsprosessen. Ved å fremskaffe et relevant informasjonsgrunnlag som kombinerer kvalitative og målbare data om bygningens brukskvalitet (egnethet i bruk), tilpasningsdyktighet og teknisk tilstand, vil en kunne gjøre en vurdering av de bygningene som er mest levedyktige, og hvor sannsynligheten er best for å gjøre investeringene langsiktige. Funnene indikerer at de utprøvde metodene kan fungere som praktiske og egnede tilnærminger til informasjonsbehovet og svarer i stor grad ut bruksverdiperspektivet i denne prosessen. Dette demonstreres samlet sett, men også på hver sin måte, gjennom metodetilnærmingene som bidrar til en erfaringsoverføring og kompetanseheving om dagens tilstand og behov. I denne sammenheng er det avgjørende at innhentet data blir konvertert til informasjon som kommuniserer til beslutningstakerne på en effektiv måte.

Avslutningsvis fremholdes det som naivt å tro at kompleksiteten i store offentlige investeringsprosjekt vil la seg løse alene gjennom retningslinjer og krav til beslutningsgrunnlag, utredningsmetodikker og detaljert informasjon om eksisterende bygningers evne til å oppfylle behovene da både de institusjonelle, samfunnsmessige og politiske interessene vil spille inn på de endelige avgjørelsene.

The public sector in Norway manages large amounts of space, and the investments that are made in building projects are part of society’s capital. The public sector is therefore responsible for managing and devolping suitable and sustainable facilities for the public service offer. A goal of this thesis is to highlight the user value perspective in front-end planning when devoloping existing buildings. This is attempted achieved by examining how to ensure sufficient and systematic considerations in the early phase from a corporate governance perspective. The purpose is approached by the following problem:

How can one ensure a good basis for decision making in front-end planning when developing existing buildings in public investment projects?

The thesis’ research design is based on a holistic approach to the problem, through a single-case study of Stavanger museum for an in-depth study of the premises that form the basis for future investments on behalf of Stavanger Munipiciality as the project owner. It seeks to contribute to a practical approach in providing a quality-assured and consistent basis for analysis, according to the overall guidelines and requirements in selecting a suitable concept. This is tested through a crossing of two established methods for post occupancy evaluation, USEtool and multiMap, which both evaluates buildings already in use. A method triangulation with both qantitative and qualitative methods for data collection has been used. The research has specifically been based on recommendations on procedures derived from the established method tools, for evaluating the buildings’ performance, as a main source to the data collection.

As a result of a number of unfortunate experiences with cost overruns, delays and incorrect conceptual solutions in large public investment projects, previous research shows that there is a demand for corporate governance systems, i.e. project models, which allows for changes being made throughout the planning and implementation phases of public investment projects.

In order to strengthen corporate governance in public investment projects, the findings demonstrate that the requirements in the front-end planning process should include a final document with a fixed structure addressing the most important societal needs in order to have a predictable basis to decide on. Based on the discussion it is suggested to facilitate assessment instructions and guidelines for conducting the basis for desision making. As a premise in large and complex prjects, it requires to methodological approach the assignment, and to further present conceptually different alternatives for a comprehensive understanding of real opportunities in order to achieve societal benefits of the investment.

When considering devolopment of existing buildings in the front-end planning phase, the possibilities are consequently limited by the design itself, possibilities for extensions and in some cases demolition. Challenges may arise when relevant information of the existing building mass is not sufficiently taken into account. This thesis suggests how to appropriately approach this information in order to provide adequate assurance for future use. By combining qualitative and measurable data on the building's quality of use (usability), adaptability and technical condition, it is possible to derive an assessment of buildings that are most viable for future use and long-term investments. Overall the findings indicate that the proven methods can function as practical and suitable approaches to obtain information associated with user value in the front-end planning process, by facilitating and transferring experience and knowledge about current performance and needs. In this context, it is stressed that the obtained data needs to be converted into information that communicates in an efficient manner to the decision makers.

Though in conclusion it is emphasized that it might be naive to expect that the complexity of large public investment projects can be solved solely through a set of guidelines and requirements, assessment methodologies and detailed information on existing buildings’ ability to meet the needs, as both institutional, social and political interests will consequently affect the final decisions.