Council of Europe meets democratic backsliding - Explaining Council of Europe’s response to the democratic crisis in Hungary

Abstract

Den demokratiske utviklingen i Ungarn har utfordret sentrale aspekter ved demokrati, menneskerettigheter og rettsstat, som er alle verdier som Europarådet har som hovedmandat å beskytte. Likevel har litteraturen om det multilaterale arbeidet med å bekjempe utviklingen i Ungarn stort sett fokusert på EU eller konkludert med at Europarådets arbeid har feilet. I et forsøk på å forstå motsetningen mellom Europarådets mandat og de tilsynelatende svake resultatene foreslår jeg tre teoretiske modeller som fokuserer på ulike analysenivåer, ulike aktører og ulike typer årsakssammenhenger.

Den første modellen fokuserer på Europarådets virkemidler og de mange måtene de kan omgås på av en stat som ikke ønsker å innfinne seg. Den andre modellen fokuserer på de rasjonelle kalkuleringene til Europarådets medlemstater som de fleste også er EU medlemmer og som av ulike årsaker kan ha valgt i å prioritere EU isteden. Den tredje modellen utforsker mulighetene for at enkeltstater kan ha forsøkt å undergrave Europarådets arbeid fra innsiden eller at medlemstatene som helhet ikke har gitt Europarådet den finansielle og økonomiske støtten som organisasjonen trengte for å lykkes.

For å finne ut om de tre modellene passer med forståelsen og erfaringene til de som har jobbet tett på temaet har jeg gjennomført seks ekspertintervjuer med sju individer som har fulgt ulike deler av Europarådet over tid. Materialet fra intervjuene indikerer at alle tre modellene kan gi nyttig innsikt for å forstå Europarådets respons. I konklusjonen argumenterer jeg likevel for at den tredje modellen kanskje er den mest utslagsgivende. Europarådets virkemidler er i stor grad avhengig av medlemsstatenes støtte for å fungere optimalt, samtidig som en nedprioritering av Europarådet over tid kan ha bidratt til at det ble rasjonelt for medlemsstatene å prioritere EU i det multilaterale arbeidet for å bekjempe den politiske utviklingen i Ungarn.

Democratic backsliding in Hungary has challenged core principles of democracy, human rights, and rule of law, which are all values that the Council of Europe (CoE) was deliberately set up to protect. Despite this, the literature on the multilateral work to combat democratic backsliding has either focused on the EU or it has concluded that CoE has failed to produce a strong and timely response. Seeking to explore this apparent puzzle, I propose three theoretical models that could explain CoE’s seeming diminished role and lack of achievements. The models focus on different actors, different casual relationships, and different levels of analysis.

The first model suggests that CoE’s tools were not strong enough to meet the challenge, as there are many ways in which they can be circumvented by an unwilling state. The second model suggests that rational member states, most of whom are also part of the EU, might have prioritized the EU in their response to democratic backsliding. The third model investigates the possibility that specific member states might have worked to obstruct CoE’s work from the inside or that member states as a collective might have been unwilling to provide CoE with the political and financial support it needed to succeed.

To find out whether the three proposed models resonate with the perception and experiences of those working with the topic, I have conducted six expert interviews with seven individuals that have followed the response of different branches of CoE over time. The interviews seem to indicate that all three model can provide useful insight to help us understand CoE’s response to democratic backsliding in Hungary. However, in the conclusion I argue that the last model might be the most decisive. Indeed, lacking member state support for CoE over time might have negatively impacted the effectiveness of CoE’s tools and might also have made it more tempting to prioritize the EU instead.